23. Земское и городское самоуправление в Российской империи

В 30-е годы XVI в. в уездах появляются губные избы во главе со старостами, избираемые населением уезда. После упразднения царем Иваном IV системы кормления вводятся земные учреждения – земские избы. Они действовали в границах волостей и возглавлялись земскими старостами. В XVII в. укреплялась воеводское управление. В 1708 г. Петром I была проведена территориальная реформа, в ходе которой впервые Россия была разделена на восемь губерний, которые возглавлялись губернаторами. Губернии делились на провинции и уезды, которые возглавляли соответственно оберкоменданты провинций и коменданты уездов.

Правление Екатерины II характеризуется расширением основ самоуправления на местах и укрепления его правовой основы. В этот период были приняты следующие правовые акты: Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Они укрепили сословный характер местных учреждений. Екатерина II создавала сословные местные организации. Во время ее правления были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, на которых избирались должностные лица местной администрации и суда, а также предводители дворянства.

Во главе уездной администрации, которых тоже стало в два раза больше (примерно 360) стоял земской исправник, избираемый уездным дворянством; дворяне избирали и нижний земской суд, в который кроме исправника входили два заседателя. Этот суд руководил земской полицией, наблюдал за исполнением законов и решений губернских правлений. В городах была учреждена должность городничего.

В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами двух выборных ратманов, т. е. советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.

В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые, в свою очередь, избирали соответствующие земские управы.

Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения. Губернское земское собрание состояло из гласных, которых избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

После принятия Городового положения 16 июня 1870 г. городское самоуправление было построено подобно земскому. Избирались городские думы и городские управы. Они решали общественно-хозяйственные вопросы местной жизни и не подчинялись находящимся в городах правительственным органам, но действовали под контролем министра внутренних дел и губернаторов. При Александре III Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892) были пересмотрены. В результате изменений названных положений правительственные органы получили право не только контролировать, но и проверять целесообразность действий дум и управ по осуществлению своих функций. Но все органы местного управления сохранились.

В сельской местности повсеместно действовало крестьянское самоуправление на уровне волости и отдельных сельских поселений. Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. Сход решал дела, связанные с владением землей, семейными разделами и другими хозяйственными делами. На сходах избирались сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельский писарь. Сход заслушивал их отчеты, устанавливал подати и повинности. Сельское общество являлось хозяйственной единицей, волость была административно-территориальной единицей, объединявшей несколько сельских общин. В волостях проживало до 20 тыс. человек. Здесь органами управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские и десятские. Старшина был исполнительным органом. Надзор за крестьянскими учреждениями осуществляли земские начальники. Положение о них было введено в 1889 г. Они выступали как судебные и административные органы. За неисполнение его законных требований земский начальник имел право подвергать крестьян аресту на срок не свыше трех дней и денежному штрафу, а должностных лиц сельского и волостного управления аресту на срок до семи дней и штрафу.