3. Форма государственного устройства

Термин «государственное устройство» в политико-правовой литературе используется в двух смыслах. В широком смысле слова — как понятие, охватывающее круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-экономической и политической основы государства, основы правового статуса его граждан, территориального устройства государства, системы государственных органов).

В узком смысле слова — для характеристики территориальной (национально-территориальной) организации государственной власти (вопросы внутреннего деления территории государства на те или иные составные части, их правовое положение, взаимоотношения между государством в целом и его составными частями).

При характеристике государственного устройства как одной из форм государства имеется в виду второе (узкое) значение этого термина. .

Таким образом, форма государственного устройства — это внутреннее строение государства, деление его на составные части и их взаимоотношения между собой.

В отличие от формы правления здесь организация государства рассматривается с точки зрения распределения государственной власти и государственного суверенитета в центре и на местах, их «разделения» между частями государства.

Такое понимание данной формы государства позволяет дать ответы на следующие вопросы. Во-первых, из каких структурных частей состоит государство (города, районы, области, края, республики, округа, штаты, земли, кантоны и т.п.). Во-вторых, каков правовой статус этих частей, с точки зрения их зависимости от центральной власти. Здесь возможны три наиболее типичные варианта: полная самостоятельность, относительная самостоятельность, полная несамостоятельность. В-третьих, каким образом строятся взаимоотношения центральной власти и различных структурных образований. В-четвертых, какой принцип положен в основу образования частей государства: территориальный, национальный или смешанный. В-пятых, сколько систем высших органов государственной власти существует в данном государстве: одна или несколько. По форме государственного устройства государства подразделяются на две группы: простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и конфедерации).

Простое (унитарное) государство — это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований.

Унитарное государство характеризуется рядом особенностей, которые позволяют отличать его от любых сложных государств.

1. Структурными единицами такого государства являются районы, города, края, области и другие административно-территориальные образования. Степень их зависимости от центральной власти может быть различной. С этой точки зрения они подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованных существует достаточно высокая степень зависимости регионов от центральной власти. К таким государствам относятся Франция, Турция и другие. В децентрализованных структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией (круг вопросов, которые они могут решать без вмешательства центральной власти), однако собственным суверенитетом тем не менее они не обладают (Италия, Япония и другие). Следует обратить внимание на то, что в ряде современных унитарных государств допускается существование административной автономии. Так, в Великобританию в качестве административных автономий входят Шотландия и Северная Ирландия (Ольстер). Испания кроме национальных автономий (страна Басков и Каталония) включает целый ряд территориальных автономий. Наличие административных автономий в унитарных государствах порождает определенные трудности в отграничении их от федераций. Общее правило здесь таково: объем полномочий автономий в простых государствах, как правило, значительно меньше, чем объем полномочий соответствующих образований в федерациях.

2. Существование единой и единственной для всей страны системы высших представительных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных органов. В зависимости от степени централизованности унитарного государства органы административно-территориальных образований в большей или меньшей степени подконтрольны органам центральной власти.

3. Наличие единой территории, единой конституции, единой системы права, единого гражданства, единой судебной системы, единых вооруженных сил. Это означает то, что административно-территориальные образования не имеют своей собственной территории, не вправе принимать свою конституцию и иные законы, вводить собственное гражданство, создавать свои вооруженные силы и формировать альтернативные судебные органы. При этом структурные образования унитарного государства. вправе принимать нормативно-правовые акты. Однако они должны носить строго подзаконный характер и не могут противоречить нормам, принятым центральными органами государственной власти.

Унитаризм пришел на смену феодальной раздробленности и, несомненно, сыграл исторически прогрессивную роль по отношению к процессу развития государственности. В научной литературе он рассматривается как нормальная, наиболее распространенная и естественная форма государственной организации. Для наиболее эффективной реализации основной функции государства — управления обществом, унитарная форма государственного устройства является оптимальной. Не случайно большая часть современных государств являются унитарными.

Тем не менее, истории и современности известны и целый ряд сложных государств. Дело в том, что на становление той или иной формы государственного устройства конкретного государства оказывают влияние национальные, исторические, политические, социальные, географические и иные факторы. И в целом ряде случаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.

Сложные — это такие государства, которые представляют собой союз государств или состоят из относительно самостоятельных государственных образований.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. imperium — власть) представляет собой насильственно создаваемое сложное монархическое государство, во главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская, Российская, Британская и др.).

Для империи характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и зависимых народов. В настоящее время в мире в чистом виде империй не существует.

Федерация (франц. federation, отпозднелат. foederatio — объединение, союз), представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и другие). Данные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление.

Во-вторых, в ней существуют две системы высших органов государственной власти: федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов — на своей территории. Разграничение предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем - их закрепления в Конституции либо в Федеративном договоре. Подобное разграничение осуществляется двояким образом. В одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов. В других (России, Индии, Германии) наряду с исключительной компетенцией закрепляется так же совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении полномочий между центром и тем или иным субъектом Федерации. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и асимметричные. В симметричных федерациях субъекты равноправны, в асимметричных — нет. Россия относится к последней.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих ее субъектов.

В-четвертых, наличие в субъектах федерации своей конституции (конституционного устава), системы законодательства, гражданства, существующего наряду с общефедеральным, иногда судебной системы (в России не допускается). При этом запрещается создавать собственные вооруженные силы и вводить региональные деньги.

В-пятых, наличие, как правило, двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

В-шестых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак (например, территориальный — США, ФРГ, либо национальный — СССР), так и их совокупность (Россия).

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый на основе договора для достижения определенных целей (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-правовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической литературе. Существуют три основные подхода к пониманию этого явления.

Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских Государств (ОЦАГ) и др.

Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации.

Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный подход представляется наиболее предпочтительным.

формы государственного устройства конкретного государства оказывают влияние национальные, исторические, политические, социальные, географические и иные факторы. И в целом ряде случаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.

К ним относят: империи, федерации и конфедерации.

Империя (от лат. imperium — власть) представляет собой насильственно создаваемое сложное монархическое государство, во главе которого — царь, император, король и т.п. (например, Римская, Российская, Британская и др.).

Федерация (франц. Md&ration, от позднелат. foederatio — объединение, союз), представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью.

Федерацию отличают следующие особенности.

В-третьих, территория федерации состоит из территорий образующих ее субъектов.

Конфедерация — союз полностью суверенных государств, создаваемый на основе договора для достижения определенных целей (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.).

Для того чтобы конфедерацию можно было рассматривать в качестве особой разновидности формы государственного устройства, она должна являться государством, самостоятельным субъектом международного права, т.е. непосредственно от имени конфедерации вступать в различные международно-правовые отношения. Бели этого нет — нет и конфедерации, а имеет место то или иное объединение государств.

Конфедерация возникает в процессе заключения договора (соглашения) между двумя или несколькими полностью суверенными государствами, создания на этой основе системы органов (конфедерации) и наделения их необходимой компетенцией для реализации целей, послуживших причиной образования данного государства. Так, в соответствии с Договором о Европейском Союзе, подписанным в 1992 году в Маастрихте (Нидерланды), главами государств и правительств 12 государств (сейчас в ЕС входят 16 государств) — членов Европейского Сообщества, который вступил в силу 1 ноября 1993 г., фактически создана конфедерация. В ЕС входят следующие органы: 1. Европейский Совет; 2. Европейский парламент; 3. Совет Европейского Союза; 4. Европейская комиссия; 5. Европейский Суд. При этом важно отметить, что суверенитет сохраняется за всеми членами конфедерации, каждый из них имеет право выхода из конфедерации и нуллификации, т.е. отмены действия актов органов конфедерации на своей территории.

Вряд ли обоснованно считать универсальными такие традиционно выделяемые признаки конфедерации как отсутствие общих законодательных, исполнительных и судебных органов, своей конституции, единой системы права, единого гражданства, единой денежной системы, единой армии, единого бюджета, единой налоговой системы. В том же Европейском Союзе дополнительно к национальному введено гражданство ЕС, а к концу XX в. планируется создание общей обороны, валютно-финансовой системы (единая валюта — евро уже создана). Безусловно, столь высокая степень интеграции различных государств во многом сближает конфедерацию и федерацию. Аналогичная тенденция имеет место и в отношениях России и Белоруссии.

Как свидетельствует история, существовавшие ранее конфедеративные образования являлись недолговечными: они либо распадались на самостоятельные государства, либо преобразовывались в федеративные государства. Так, конфедерацией были США в начальный период своего существования. Когда-то Канада была конфедерацией англо-канадцев и франко-канадцев. Теперь Канада — это федерация из 10 провинций и 2 территорий и т.д. До настоящего времени формально (по Конституции) продолжает оставаться конфедерацией Швейцария. Хотя по целому ряду признаков она уже давно преобразовалась в федерацию. Содружество независимых государств (СНГ) вряд ли оправданно на сегодняшний день относить к конфедерации, поскольку данное объединение не соответствует основным признакам рассматриваемой разновидности формы государственного устройства.