4. Подзаконные нормативные акты

Подзаконный нормативный правовой акт — это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Подзаконный нормативный акт — понятие собирательное. Оно охватывает самые разнообразные нормативные правовые предписания — от актов высших представительных органов, Президента, Правительства до актов местных органов власти и управления. Всем этим актам присуще одно общее свойство — подзаконность. В зависимости от органа, принимающего (издающего) нормативные предписания, целесообразно различать следующие виды подзаконных нормативных правовых актов.

Акты высшего представительного (законодательного) органа Российской Федерации — Федерального Собрания. Речь идет об актах Совета Федерации и Государственной Думы. Кроме законов, принимаемых Государственной Думой и одобряемых Советом Федерации, эти палаты принимают постановления — подзаконные акты. В постановлениях они реализуют принадлежащие им полномочия. Эти акты весьма разнообразны. Это и постановления Государственной Думы о принятии закона в окончательном варианте, либо законопроекта в первом или -втором чтении, либо его отклонении; постановления Совета Федерации об одобрении закона.

Чаще всего нормативные постановления палат Федерального Собрания посвящены урегулированию организационно-технических, процедурных вопросов. .

Палаты Федерального Собрания наряду с нормативными принимают и постановления индивидуального порядка. Например, постановление Совета Федерации о назначении на должность судьи Конституционного или Верховного Суда; постановление Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий какого-либо депутата и др.

Акты Президента. В соответствии с Конституцией России, Президент Российской Федерации является главой государства и наделен весьма широкими полномочиями. Реализуя их, он издает указы и распоряжения. Президент издает также многочисленные индивидуальные акты (указы Президента о награждении государственными наградами Российской Федерации, о присвоении почетных званий, о назначении или освобождении от должности и др.).

Нормативные указы и распоряжения Президента довольно сложно разграничить по объекту регулирования, хотя распоряжения более тяготеют к решению текущих, организационно-технических, процедурных вопросов (например, распоряжение о поощрении определенного лица или коллектива; об утверждении или освобождении членов коллегии того или иного министерства и др.).

Указ —'наиболее характерный для Президента подзаконный нормативный правовой акт. В случае его противоречия Конституции и федеральным законам России решением Конституционного Суда указ Президента может быть признан полностью или частично неконституционным. В этом случае он или отдельные его положения утрачивают силу.

Акты Правительства. Правительство Российской Федерации является органом государственной власти и осуществляет исполнительную власть в нашем государстве. Оно руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Организуя реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, осуществляя регулирование в социально-экономической сфере и реализуя иные полномочия, Правительство издает постановления и распоряжения. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.[190] акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Акты федеральных органов исполнительной власти. Система таких органов в России установлена Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 сентября 1998 г. Кроме Правительства сюда входят: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти[191]. Все названные группы органов, за исключением министерств, принято называть ведомствами.

Для руководства той или иной отраслью управления или сферой деятельности, реализации специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и издают нормативные правовые акты. Это приказы, инструкции, положения, наставления, правила, уставы и т.д. В системе этих актов ведущую роль играют приказы и инструкции. Нормативные приказы посвящены наиболее важным вопросам работы федеральных органов исполнительной власти: их структуре, задачам, функциям. Инструкции же регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников.

Инструкции всегда нормативны. Приказы же могут быть и ненормативными, т.е. индивидуальными (приказы министра о назначении того или иного лица на руководящую должность, о поощрении конкретных сотрудников и др.).

Акты федеральных органов исполнительной власти подчинены актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назначение (распространяются только на лиц, работающих в данной отрасли). Однако многие из них имеют внешнюю сферу действия, т.е. выходят за рамки министерств и являются обязательными для граждан, их объединений, предприятий, учреждений, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности.

Такие акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. При регистрации подобного акта проверяется его законность: не ущемляет ли он права и свободы граждан, не возлагает ли на них дополнительные, не предусмотренные законодательством обязанности, не вышел ли орган, издавший акт, за пределы своей компетенции. При этом в самом акте указывается дата его регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и регистрационный номер. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию (кроме актов и положений, содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера) в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

По мере укрепления и развития правовой основы российского государства ведомственное регулирование должно быть существенно сокращено. Вопросы, затрагивающие общегражданские права, политические и личные свободы, обязанности человека и гражданина, должны регулироваться законом или хотя бы правительственными актами. Это позволит избежать ведомственного диктата в правовом регулировании. Отрадно, что этот процесс уже начался. Так, постановлением Правительства Российской Федерации «Об отмене ведомственных нормативных актов, регулирующих отношения в области прав потребителей» от 28 Мая 1992 г. отменены ведомственные нормативные акты, в том числе инструкции, регулирующие отношения в области прав потребителей.

Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации, реализуя свою законодательную и исполнительную власть, занимаются в пределах своей компетенции правотворческой деятельностью. Строится она на основе конституций республик в составе Российской Федерации, уставов краев, областей и иных субъектов Федерации.

Все акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления, являются подзаконными.

Законодательные органы субъекта Федерации (они в разных субъектах называются по-разному — Законодательное Собрание, Областная Дума и проч.) принимают законы и постановления. Порядок подготовки этих актов, рассмотрения и принятия устанавливается регламентом законодательного органа. Принятые законы, как правило, вступают в силу со дня их опубликования либо в иной срок, указанный в самих законах. Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не предусмотрено иное. Акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу не ранее десяти дней после их официального опубликования.

Актами исполнительной власти (администрации) субъекта Федерации являются постановления, распоряжения, приказы, вступающие в силу, как правило, с момента их подписания или утверждения законодательным органом, если иное не определено в самом акте.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают постановления, решения, распоряжения.

Все указанные акты имеют локальную сферу действия — они распространяются лишь на территорию соответствующих субъектов федерации и местного самоуправления. Срок действия многих из них не превышает полномочий соответствующих представительных органов, органов местного самоуправления, руководителей администраций.

Акты государственных и негосударственных организаций. Реализуя свои функции, эти организации разрабатывают и принимают (издают) такие виды нормативных правовых актов, как приказы (издаются руководителем организации), различного рода уставы, положения, на основе которых они действуют (устав предприятия, ассоциации, объединения, акционерного общества открытого или закрытого типа, утверждаемый участниками или принимаемый на общем собрании, конференции трудового коллектива). Эти акты, замыкая систему подзаконных нормативных правовых актов, действуют в рамках организации и обязательны только для ее членов.