3. Процедуры разрешения юридических коллизий и споров

Любой конфликт должен быть введен в правовое русло, что позволяет использовать легальные процедуры и находить наиболее правильные решения. С точки зрения назначения и порядка использования такие процедуры можно условно разделить на две большие группы — согласительные и судебные процедуры. Первые применяются для преодоления разногласий, вторые для рассмотрения и разрешения споров сторон.

Рассмотрим сначала согласительные процедуры. Первый шаг к урегулированию возникших разногласий — это достижение договоренности с партнером по их преодолению. Для этого используются различные согласительные процедуры. Согласительная, процедура есть предусмотренный правовым актом порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти, иными субъектами, добровольно одобренный ими. Применяются следующие виды согласительных процедур.

Во-первых, для рассмотрения и преодоления юридических коллизий органы государственной власти вправе создавать паритетные комиссии. Порядок работы паритетных комиссий и принятия ими согласованных решений могут быть предусмотрены в протоколе, подписанном сторонами, либо в двустороннем договоре (соглашении) между соответствующими органами государственной власти.

Во-вторых, существуют процедуры рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Согласно ст. 128 Регламента Государственной Думы последняя может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации либо по собственной инициативе согласительной комиссии из числа депутатов и членов Совета Федерации на паритетных началах. Статьи 129-132 определяют порядок ее деятельности. В ст. 133-135 установлена процедура создания и деятельности специальных комиссий для преодоления разногласий по федеральному закону с Президентом РФ. Так, в 1998 г. было проведено 110 заседаний согласительных и специальных комиссий.

В-третьих, используется третейское разбирательство. В сфере арбитражного судопроизводства возможность передачи споров на разрешение третейского суда предусмотрена ст. 23 Арбитражного процессуального кодекса. По соглашению сторон возникший или могущий возникнуть спор, вытекающий из гражданских правоотношений и подведомственный арбитражному суду, до принятия им решения может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда. Такие суды нередко создаются при Торгово-промышленной палате, крупных межбанковских, финансово-промышленных и иных структурах и действуют на основании Положений. Решения третейских судов исполняются добровольно.

Третейство или посредничество широко применяется в конфликтных ситуациях в иностранных государствах. Гибкости, неформальности действий посредников, помогающих найти решения, не препятствуют типовые правила рассмотрения коммерческих споров[246].

В случае публично-правовых разногласий органы государственной власти Российской Федерации могут проводить третейское разбирательство. С этой целью соответствующим государственным органам предлагается один или несколько арбитров, которым доверяется рассмотрение спорных вопросов. В качестве арбитров могут выступать представители органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, не участвующие в конфликтной ситуации. В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе в пределах своих полномочий образовать согласительную комиссию. Это предусмотрено ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.[247] В распоряжении о создании согласительной комиссии указываются ее цель и состав из представителей спорящих сторон и заинтересованных организаций, права комиссии на получение соответствующей информации, порядок принятия согласительной комиссией решений и внесения выработанных ею предложений для рассмотрения Правительством Российской Федерации или другими органами исполнительной власти. На практике такие комиссии создавались уже не раз.

Есть другая разновидность согласительной комиссии. В соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Президент Российской Федерации применяет согласительные процедуры по собственной инициативе или по предложению конфликтующих .сторон и оформляет свое решение в виде распоряжения.

Согласительные процедуры реализуются в виде поручения провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других организаций либо путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласительная комиссия после завершения работы представляет Президенту Российской Федерации свои предложения. Президентом Российской Федерации может быть предложено провести дополнительное мероприятие совместно с конфликтующими сторонами. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Отметим, что и федеральные органы исполнительной власти вправе создавать согласительные комиссии в отраслях и сферах, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции России. Согласительные комиссии образуются на основе совместного решения соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов для рассмотрения разногласий и позиций по вопросам компетенции государственных органов и подготовки рекомендаций.

В перспективе возможен еще один способ рассмотрения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о компетенции государственных органов, урегулированной законами и подзаконными актами, о способах решения вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, о ходатайствах о применении мер ответственности к участникам внутрифедеральных отношений — это Примирительная палата Российской Федерации. Она может быть создана по квотам.

Важное значение имеют судебные процедуры разрешения споров. Суды общей юрисдикции на основе ГПК разрешают дела о защите прав и законных интересов граждан.

Разногласия и коллизии между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть по инициативе их участников предметом судебного разбирательства в качестве споров в установленном законом порядке.

В аспекте публичного права Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с п. 1 «б», 1 «в», 2 «б», 2 «в» ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» вправе:

а) разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам ведения ее органов государственной власти и совместного ведения органов государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

б) разрешать споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.[248] рассматривает экономические споры между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации, а также дела о признании недействительными ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства РФ.

Споры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть также рассмотрены в порядке административного судопроизводства. Для этого необходимо принять федеральный закон об административной юстиции.

В конфликтных ситуациях действия органов государственной власти осуществляются в особых правовых режимах. В случае их возникновения и открытого противостояния государственных органов и общественных организаций, иных структур во внутрифедеральных отношениях, подрыва конституционных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, слома конституционной власти субъектов Российской Федерации, слома конституционной системы государственной власти и массовых нарушений законности Президент и Правительство Российской Федерации принимают срочные меры в соответствии с их компетенцией. Совет Федерации Федерального Собрания вправе заслушивать объяснения представителей конфликтующих сторон и информацию органов исполнительной власти. Совет Федерации может одобрить план мероприятий по урегулированию конфликта во внутрифедеральных отношениях и преодолению кризиса на территории любого субъекта Российской федерации.

Особо выделим режим чрезвычайного положения. Президент Российской Федерации на основе ст. 88 Конституции Российской Федерации и в соответствии с Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.[249] вводит в отдельных местностях страны чрезвычайное положение и незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Совет Федерации рассматривает в кратчайший срок вопрос об утверждении Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Думается, Правительство Российской Федерации может ввести временные режимы. Один из них связан с осуществлением экономической и социальной деятельности на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций. Об этом должен быть уведомлен Совет Федерации.

Существует еще одна легальная мера воздействия. В соответствии с законодательством и с согласия Совета Федерации Правительство Российской Федерации вправе решать вопрос об использовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных специальных подразделений для преодоления открытого нарушения Конституции и федеральных законов, массовых беспорядков и нарушений прав граждан. Это будет способствовать восстановлению конституционных институтов государственной власти.

Другой режим означает право Правительства Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации или по собственному усмотрению создавать временные органы исполнительной власти, территориальные управления федеральных органов исполнительной власти на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Такие меры могут потребоваться для обеспечения в условиях конфликтных ситуаций управления системами жизнеобеспечения населения и нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Президент и Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти принимают меры по восстановлению конституционных органов власти и управления, местного самоуправления, режима законности в зоне конфликта, организуют совместно с представителями государственных структур и общественных организаций и движений на территории соответствующего субъекта Федерации подготовку и проведение выборов, разработку и принятие законов и иных правовых актов для упорядочения статуса субъекта Федерации.

Юридические коллизии возникают и в межгосударственных отношениях, и между субъектами права иностранных государств. Мирные средства признаются единственным правомерным средством разрешения споров между государствами. Их перечень установлен в ст. 33 Устава ООН. Действуют Международный Суд ООН, Европейский суд, Суд по правам человека Совета Европы. В рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе применяются арбитражные процедуры. Накоплен опыт деятельности международных наблюдателей, миротворческих сил.

Российская Конституция признает приоритет действия международных договоров в случае противоречия им норм закона (ч. 4 ст. 15).

Экономические споры на основе норм международного частного права, договоров и соглашений рассматриваются специальными органами. В СНГ заключено «Соглашение о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности», действует Экономический суд.

Успешно действуют по своим правилам структуры международного торгового арбитража. В России есть закон о международном коммерческом арбитраже.

И все же широта распространения и острота юридических конфликтов в современном мире побуждают совершенствовать действующие и искать новые средства их предотвращения и устранения. Не случайно американский «Фонд совета национальной обороны» ежегодно готовит доклады о конфликтах в мире. Вашингтонский Центр оборонной информации распространяет ежегодный перечень внутренних и международных конфликтов. Не готовить ли подобные аналитические обзоры конфликтов и в России?

Резюмируя сказанное, отметим, что разрешение юридической коллизии и конфликта обычно сопровождается решениями четырех видов: а) устранение нарушений законности и привлечение виновных к разным видам ответственности; б) восстановление прежнего юридического состояния и статуса субъектов права; в) изменение юридических режимов, структур и т.п.; г) установление нового юридического состояния и статуса субъектов права.