§ 1. Право и многопартийность

История развития многопартийности в постсоветской России насчитывает уже более десяти лет, и за это время в стране прошло несколько избирательных кампаний по выборам федеральных и региональных органов власти при активном участии политических партий и движений. Однако правовые основы многопартийности в России все еще остаются несформированными. До сих пор не вступил в действие закон о политических партиях (принятый Государственной Думой в декабре 1995 г. Федеральный закон “О политических партиях” не был одобрен Советом Федерации и в настоящее время находится в работе согласительной комиссии). Деятельность политических объединений регулируется главным образом базовым Федеральным законом “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г., слабо учитывающим специфику объединений политического характера[569], несколькими нормами прежнего союзного закона “Об общественных объединениях” 1990 г., касающимися политических партий, избирательным законодательством, а также несколькими указами Президента РФ.

Такое положение дел не соответствует роли и значению права как фактора проводимых в стране преобразований. Очевидно, что сознательное и целенаправленное реформирование предшествовавшего социалистического строя и переход к принципиально иным началам организации и функционирования общества предполагают активную роль права как фактора созидания основных институтов гражданского общества. Если на Западе структуры гражданского общества складывались веками и в значительной мере в русле стихийных процессов социальной саморегуляции, то в наших условиях эти процессы по необходимости должны носить форсированный и во многом регулируемый (государством и законодательством) характер.

Это особенно относится к процессам создания и деятельности политических партий, которые существенно отличаются от иных общественных объединений. Партии, зародившись в недрах гражданского общества, выходят за его рамки, становятся посредниками между обществом и государством и претендуют на участие в осуществлении государственной власти. Данное обстоятельство делает партии объектом пристального внимания со стороны тех, кто стремится получить доступ к власти, чтобы использовать ее в своих интересах. Кроме того, сами партии выражают в лучшем случае лишь интересы определенной части общества. Государство же как представитель всеобщих интересов должно активно содействовать (в том числе посредством законодательного регулирования) тому, чтобы деятельность партий не наносила ущерба интересам отдельной личности и общества в целом.

Мировой опыт развития партий как структур гражданского общества и как части политической системы свидетельствует о наличии явно выраженной тенденции к их правовой институализации, т. е. к превращению их “в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий”[570]. В последнее десятилетие эта тенденция особенно ярко проявилась в правотворческой деятельности постсоциалистических и развивающихся стран, большинство из которых приняло специальные законы о политических партиях. Это, как правило, комплексные нормативные акты, охватывающие порядок создания политических партий и регистрации их уставов, права партий и гарантии их реализации, обязанности партий и механизмы контроля за их деятельностью, формы участия партий в выборах, порядок приостановления, прекращения и запрета деятельности партий и т. д.

То обстоятельство, что Россия, где деятельность политических объединений в значительной мере осуществляется в ситуации правового вакуума, не вписалась пока в эту общемировую тенденцию, обусловлено рядом исторических особенностей процесса формирования российской многопартийности. Рассмотрим под этим углом зрения основные этапы становления правовых основ многопартийности в стране.