§ 3. Форма постсоветского государства

Правовое по своей сущности и содержанию государство предполагает (требует) определенную организационную форму, должно быть устроено в соответствии с принципом разделения властей. Только это создает необходимые институциональные гарантии правового характера государственности, препятствуя монополизации властных полномочий[551].

Государство, провозглашающее правовое качество ориентиром своего развития, неизбежно должно стремиться и к правовой форме организации. Так, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей уже в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г., признавалось “важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства”

Однако рецепция этого принципа, как и презумпции естественного и неотчуждаемого характера прав и свобод человека, была исключительно внешней, поверхностной. В существенно обновленной Конституции 1978 г. утверждение, что система государственной власти в Российской Федерации основана на принципе разделения властей (ч. 1 ст. 3), мирно уживалось с провозглашением Советов народных депутатов политической основой Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) и правом Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти Российской Федерации принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 104).

Справедливости ради надо отметить, что нигде в самых стабильных и развитых демократиях принцип разделения властей не проведен на практике до конца последовательно. Он может иметь разное институциональное воплощение, и всегда полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей не уравновешены с аптекарской точностью, та или другая власть неизбежно доминирует, и, лишь когда это доминирование переходит некоторый предел, вся система властеотношений утрачивает правовой характер.

“Чтобы образовать умеренное правление, — писал Ш. Л. Монтескье, — надо уметь комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию”[552]. Право вообще и конституционализм в частности — не жесткая схема, а лишь наиболее абстрактное выражение общественных отношений. Не случайно В. С. Нерсесянц называет право математикой свободы. Как язык математики в силу своей абстрактности и точности применим для описания качественно различных явлений и процессов, так и правовые конструкции могут опосредовать разные отношения и интересы. Принцип разделения властей, к примеру, в каждой стране воплощается в особой организационной форме, складывающейся в зависимости от исторических традиций, текущих политических задач и иных обстоятельств.

Постсоциализм — период выработки своей модели разделения властей. История конца XX в. показала два подхода к решению этой задачи. Государства Центральной и Восточной Европы заимствовали конструкции (в основном парламентской республики) из мировой и собственной досоциалистической практики, проведя лишь незначительную их модификацию, как правило, в сторону усиления фигуры президента — главы государства[553]. Россия же занялась самостоятельным политическим творчеством[554].

Период выработки новой системы осуществления государственной власти характеризуется неоформленностью властных структур, стремлением каждой из них перетянуть на себя как можно больше полномочий (борьбой за полновластие) и неравенством стартовых условий “конкурирующих властей”

Институты, образующие все три ветви власти, несовершенны и незавершенны. Законодательная власть представлена неким пред- или полупарламентом. Он отличается структурной, функциональной и процедурной неупорядоченностью. Российская “двухэтажная” структура представительного органа власти вообще была уникальна. Верховный Совет, в принципе являющийся аналогом парламента, избирался не населением, а Съездом народных депутатов, который обладал высшей законодательной (и не только законодательной) властью в стране, но в силу своей громоздкости функционировать в качестве парламента просто не мог.

Исполнительную власть олицетворяют Президент и Правительство, причем их субординация и распределение компетенции между ними четко не определены.

И на исполнительной власти, и на законодательной лежит печать их советских предшественников — в виде реально полновластных партийных органов и декоративных Советов народных депутатов. В новых условиях первая пытается удержать свои позиции, а вторая — реализовать лозунг “Вся власть Советам”

Но хуже всего дело обстоит с третьей властью — судебной. Судебная власть в силу инцидентного характера деятельности производна от силы гражданского общества и при его отсутствии утвердиться не может. Доверия и уважения к суду в постсоциалистическом обществе нет, он по-прежнему воспринимается как карательный орган. Граждане и организации предпочитают решать свои проблемы в привычном административном порядке, а законодательная и исполнительная власти — выяснять отношения без посредников. Постоянное пробуксовывание судебной реформы неудивительно: законодательной и исполнительной властям “третий конкурент” вообще не нужен, а общество до потребности в независимом правосудии пока не доросло.

Заложить основы независимости судебной власти призвано учреждение конституционного контроля за решениями органов законодательной и исполнительной властей. Однако этой функцией наделяется в основном Конституционный Суд, выведенный за рамки общей судебной системы. Таким образом, Конституционный Суд освобождается от предвзятого отношения к общим судам, а суды общей юрисдикции — от реальных властных полномочий. В итоге в качестве третьей власти во многом выступает не суд вообще, а Конституционный Суд[555].

Положение осложняет и то, что практическое конституирование разделения властей идет параллельно с его конституционным оформлением. Всякое фактическое изменение в распределении властных полномочий “победитель” в политической борьбе стремится закрепить конституционно[556]. Постепенно Конституция становится все более нестабильной и противоречивой, образуя собой весьма зыбкую основу для разрешения конфликтов властей. Обосновать как конституционность, так и не- конституционность любого закона, решения, действия несложно, и решающую роль здесь будут играть политические пристрастия судей. Балансируя между правом и политикой, Конституционный Суд постепенно все более тяготеет к последней. В итоге общество получает не независимую судебную власть, способную удерживать конфликт законодателей и правительства в правовых рамках, а просто “третью власть”, которая, не слишком дорожа своей независимостью, принимает ту или другую сторону и только усиливает политическую нестабильность.

Подобная эволюция российского Конституционного Суда была констатирована в Указе Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. № 1612 “О Конституционном Суде Российской Федерации”[557], которым его деятельность была приостановлена. В ныне действующем Федеральном конституционном законе “О Конституционном Суде Российской Федерации”[558] содержатся реальные гарантии от излишней политизации Конституционного Суда, в частности, он лишен возможности рассматривать дела по собственной инициативе. Но качественного изменения роли судебной власти в стране так и не произошло.

Практически вся история подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. может быть представлена как борьба законодательной и исполнительной властей за доминирование. При этом велся своеобразный политический торг с регионами, которых каждая из сторон стремилась заполучить в союзники. Но социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были слишком неоднородны. Разным регионам был нужен “разный” центр. К какому-либо общеприемлемому варианту взаимоотношений центра и субъектов Федерации региональные элиты так и не смогли прийти, а собственно организация центральной власти их вообще мало интересовала. После сентябрьско-октябрьских (1993 г.) событий в Москве у исполнительной власти, олицетворяемой Президентом, практически не осталось оппонентов, с которыми она была бы вынуждена считаться[559]. В принципе политическое взаимодействие всегда асимметрично. Та или иная группа неизбежно занимает более сильные позиции и, естественно, стремится использовать их, чтобы обеспечить, в частности конституционно, свои интересы. Но при этом власть может остаться в “правовом пространстве”, а может и выйти за его пределы.

После подавления вооруженного мятежа в Москве, будучи в состоянии единолично и бесконтрольно создать в стране новую политико-правовую систему, Президент в определенной мере придерживался тактики самоограничения. Однако учреждение в России “смешанной” формы правления с сильным Президентом и ослабленным парламентом, где механизм “сдержек и противовесов” плохо отлажен, явилось прямым следствием “победы” Президента в конституционном процессе[560].

Фигура президента, если она вписывается в систему разделения властей, должна представлять собой либо номинального главу государства — должностное лицо, не относящееся ни к одной из трех ветвей власти и выполняющее сугубо представительские функции (не обладающее собственными реальными властными полномочиями), либо главу исполнительной власти.

Президент Российской Федерации, согласно Конституции (ч. 1 ст. 80), является главой государства, однако его полномочия отнюдь не номинальны. По своему правовому положению российский Президент может рассматриваться как глава исполнительной власти (наряду с Председателем Правительства). На деле в системе исполнительной власти у нас реализована конструкция “бицефала”, аналогичная французской. Причем “президентская голова” значительно “выше” “премьерской”.

Как и в любой “смешанной” республике, взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в России не сбалансированы.

Конституция предусматривает своеобразную сферу регламентарной власти — право Президента самостоятельно осуществлять нормотворчество. Согласно ст. 90 Конституции, указы Президента не являются строго подзаконными актами, они лишь не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а при отсутствии последних вполне могут заменять их.

Заимствованный у парламентской республики принцип ответственного правительства в значительной мере носит формальный характер, ибо право Государственной Думы выразить недоверие Правительству или не согласиться с предложенной Президентом кандидатурой Председателя Правительства чрезмерно “уравновешено” возможностью ее роспуска (ст. 111, 117 Конституции). И если Государственная Дума “пойдет до конца” в своем неприятии Председателя Правительства, на кандидатуре которого настаивает Президент, это может привести лишь к ее перманентным роспускам. Однако описываемая некоторыми исследователями ситуация четырехлетнего президентского правления в отсутствие парламента[561] вряд ли может быть реализована на практике. Здесь при явной недостаточности правовых гарантий разделения властей начинают действовать так характерные для “смешанной” республики социально-политические “сдержки и противовесы” Ведь в условиях четырехлетней избирательной кампании в обществе просто не удастся сохранить стабильность.

Кроме того, подобный механизм парламентской ответственности правительства может рассматриваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский контроль “без санкций” (когда выражение недоверия правительству не ведет к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента.

Вообще отмечаемое большинством исследователей явное доминирование Президента в системе разделения властей во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием. Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не сможет конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты (ч. 3 ст. 107) действенно лишь при неоднородном парламенте.

Взаимоотношения Президента и Правительства (гл. 6) обозначены в Конституции весьма схематично, и в принципе не исключается и полная зависимость Правительства от Президента, и ситуация, аналогичная французскому “сожительству”[562].

Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную в Конституции форму правления, причем разброс мнений довольно широк: от парламентской[563] до суперпрезидентской[564] республики. Очевидно, наша форма правления действительно может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций.

И попытки изменения конфигурации российской формы правления активно предпринимаются. В Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации” и Федеральном законе “О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”[565] закреплены формы парламентского контроля (депутатские вопросы и запросы членам Правительства, обращения комитетов и комиссий палат), не предусмотренные Конституцией. Серьезные попытки поворота в сторону парламентской республики предпринимались в ходе принятия Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”[566], однако успехом не увенчались[567]. Используются и политические средства корректировки формы правления (складывающаяся практика консультаций в рамках “большой четверки” — Президента, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания или “круглых столов” и стремление Президента полностью контролировать Правительство).

Существенную опасность в плане нарушения принципа разделения властей представляют конституционные “каучуковые” формулировки полномочий Президента. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке (который на самом деле если и установлен, то весьма схематично) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Пока, правда, интерпретация этого положения не выходит за рамки президентской республики. На основании ч. 2 ст. 80 Конституции на Президента возложено непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).

Важным средством нейтрализации любых нарушений принципа разделения властей является ст. 10 Конституции: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны” Она включена в гл. 1 Конституции, то есть относится к основам конституционного строя России, которым не должны противоречить никакие другие положения Конституции (ч. 2 ст. 16). Таким образом, ст. 10 является основанием для толкования всех других норм Конституции и разрешения любых споров государственных органов о компетенции в соответствии с принципом разделения властей.

Впрочем, определенная авторитарность управления в переходный период неизбежна, и, чем более она легальна (конституционно регламентирована), тем лучше.

Не устоялась и территориальная организация власти в России. Конституционное описание российского федеративного устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов (ч. 3 ст. 11) может привести к относительной конфедератизации России. Неоднозначную интерпретацию допускает и конституционный вариант разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, совместная компетенция может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерации пробелов федерального регулирования. Последний принцип при наличии соответствующей политической воли центральной власти ведет к тому, что формально федеративное государство на деле становится унитарным.

Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемой модели федеративного устройства. “Размытость” конституционных положений обеспечивает легальное пространство от дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.

Много вопросов вызывает организация местного самоуправления. Конституция исходит из негосударственной концепции местного самоуправления, осуществляемого в дополнение к государственному управлению в административно-территориальных единицах (ст. 12, 130—133). Однако Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[568] наделяет органы местного самоуправления полномочиями государственного управления на соответствующей территории. В таком случае выделение органов местного самоуправления из единой системы органов государственной власти кажется не совсем логичным.

Своеобразен политический режим современной России. Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства (ст. 1, 7, 8, 10, 13, 14 и др.). Однако на деле российский политический режим содержит в себе элементы всех (кроме, пожалуй, оставленного в прошлом тоталитаризма) его разновидностей.

Это авторитарный режим, если рассматривать практику осуществления публично-властных полномочий и принять во внимание нарушение принципа разделения властей и фактическое доминирование Президента в политическом процессе, преобладание произвольно-приказного регулирования над правовым.

Это полицейский режим, если учитывать многочисленные законодательные ограничения индивидуальной активности (свободы передвижения, предпринимательской деятельности, создания и функционирования средств массовой информации, общественных объединений, проведения собраний и демонстраций и т. п.).

Это режим социальной демократии, если исходить из существующей системы налогообложения, объема социальных задач, принятых на себя государством, численности населения, которое в соответствии с законодательством может претендовать на социальную помощь и поддержку.

Наконец, это сверхлиберальный режим, если не закрывать глаза на то, что государство не выполняет не только свои продекларированные социальные функции, но даже и роль “ночного сторожа”, не обеспечивает судебную и полицейскую защиту свободы, безопасности и собственности граждан, конституционных основ демократической правовой государственности.

Иного в посттоталитарный период нельзя было и ожидать. Вопрос о том, какие элементы и в каком виде возобладают, пока остается открытым.

Российская конституционная модель организации и осуществления власти (как и большинство других) вариативна. Она может развиваться и в русле современного конституционализма, и в духе характерной для России тенденции к монополизации и бесконтрольности власти, авторитарности управления. Какое из этих направлений окажется реализованным, зависит от формирующегося гражданского общества.