§ 2. Становление судебной модели Суда Европейского союза

Самым первым опытом реализации концепции экономической интеграции западноевропейских государств явилось принятие в 1951 г. Договора об учреждении ЕОУС, который установил, что Объединение основывается на общих целях, рынке и институтах. В этом Договоре было предусмотрено, что для достижения общих целей (обеспечение упорядоченного снабжения общего рынка; равного доступа к источникам производства всех потребителей; установления самых низких цен; поддержания условий, которые будут стимулировать предприятия к наращиванию и улучшению их производственного потенциала, и т. д.) институты Объединения будут действовать в общих интересах и в рамках соответствующих полномочий, которые за ними были закреплены в Учредительном договоре. К институтам Объединения были отнесены Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Специальный совет министров и Суд. Как видим, с самого начала реализации концепции экономической интеграции западноевропейских государств судебному органу отводилась решающая роль.

В Договоре об учреждении ЕОУС устанавливались основные функции, компетенция, состав и порядок формирования суда ЕОУС. Судя по всему, в системе институтов ЕОУС Суд получил особую роль, поскольку он наделялся исключительным правом толкования Учредительного договора и актов других институтов Объединения[247]. Это дает основание утверждать: подобная монополия судебного органа делала Суд ключевым институтом в установлении и поддержании правопорядка ЕОУС, что можно рассматривать как важнейшую характеристику судебной модели МОИ. Легко предположить, что это было необходимо для установления и поддержания законности в правопорядке данного межгосударственного объединения, поскольку Суд ЕОУС обязывался обеспечивать соблюдение права при истолковании и применении Учредительного договора и актов его других институтов. Само понятие правопорядка отождествлялось с деятельностью именно Суда ЕОУС, а не какого-либо политического (межправительственного) органа, что более характерно для традиционных ММПО.

К Учредительному договору ЕОУС был приложен Протокол, содержащий Устав Суда, в котором более подробно излагались и регламентировались порядок формирования суда, его процедура и компетенция.

Дальнейшее развитие интеграционных процессов в Западной Европе привело к расширению концепции экономической интеграции, что выразилось в принятии двух римских договоров в 1957 г., на основе которых были учреждены ЕЭС[248] и Евратом. В учредительных договорах этих двух европейских организаций было предусмотрено создание судебных органов на тех же концептуальных основах, на которых функционировал Суд ЕОУС. Следует отметить, что в день подписания учредительных актов ЕЭС и Евратом (25 марта 1957 г.) была также подписана Конвенция, касающаяся некоторых общих органов Сообществ, согласно которой суды трех Европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратом) объединялись в один Суд. Последний стал осуществлять полномочия в различных сферах интеграции на основе положений соответствующих учредительных договоров.

Суд Европейских сообществ, подобно своему предшественнику, должен был обеспечивать соблюдение права при истолковании и применении учредительных договоров. Отсюда видно, что содержание концепции судебного обеспечения законности и правопорядка интеграции согласно данной редакции учредительных договоров Сообществ несколько сузилось, поскольку из функций Суда Европейских сообществ было исключено упоминание о соблюдении законности при применении и толковании актов институтов Сообществ. Данное уточнение общей компетенции Суда, судя по всему, было связано с тем, что учредительные договоры создавали наиболее общие правовые рамки процесса интеграции, в то время как акты институтов должны были по своему содержанию и назначению соответствовать положениям учредительных договоров, поэтому их упоминание выглядело излишним. Указанное изменение, на наш взгляд, свидетельствует о том, что к этому времени представления о правовой системе Европейских сообществ были существенно уточнены и окончательно сформированы.

В этом качестве Суд Европейских сообществ успешно функционировал довольно длительное время. Во всяком случае, идея преобразования Европейских сообществ в Европейский союз, получившая воплощение в Маастрихтском договоре об учреждении Европейского союза 1992 г., не привела к принципиальному изменению роли Суда в поддержании правопорядка ЕС.

В дальнейшем структура судебной системы Сообществ оставалась относительно неизменной, если не считать учреждения в 1988 г. Суда первой инстанции (далее — СПИ), ставшего своего рода исключением из правила, которое оставалось неизменным более 30 лет. За последнее десятилетие XX в. сложившаяся в ЕС модель судебной защиты, по мнению испанских исследователей А.М. Мартина и Д.Дж. Л. Ногераса, без сомнения, помогла "создать опору и главный двигатель процесса интеграции", что позволило "успешно справиться с функцией защиты норм права Сообщества"[249] от нарушений со стороны субъектов права европейской интеграции. Однако в это же время, по мнению названных ученых, данная модель стала подавать сигналы бедствия, свидетельствующие об исчерпании ее возможностей[250].

Подобная оценка деятельности Суда Европейских сообществ способствовала появлению различных предложений о необходимости внесения существенных изменений в судебную архитектуру Сообщества, что побудило Суд проявить инициативу: он также принял участие в этих дебатах, результатом которых стала публикация в июне 1999 г. документа-размышления под названием "Будущее судебной системы Европейского союза"[251]. Предложенные в данном документе меры, имевшие преимущественно процедурный характер, были впоследствии включены в действующее право ЕС путем внесения изменений в Регламент процедуры Суда ЕС и СПИ. Это случилось в ходе Межправительственной конференции 2000 г. (далее — МПК-2000 г.), приведшей к подписанию в 2001 г. Ниццкого договора о внесении изменений и дополнений в Учредительный договор Европейского союза, либо несколько раньше. Эти меры ставили своей основной задачей создание благоприятных условий для более оперативного рассмотрения дел в Суде Европейских сообществ.

Три важных фактора оказали влияние на уточнение судебной модели ЕС в начале XXI в.: 1) продолжающийся рост объема работы Суда Европейских сообществ, который не остановило создание СПИ; 2) расширение состава ЕС за счет государств Центральной и Восточной Европы; 3) отказ от модели Сообществ и переход к модели единой организационно-правовой формы интеграции — Союза, начавшийся с разработки проекта Договора о конституции для Европы и завершившийся подписанием в 2007 г. Лиссабонского договора, который упразднил Европейское Сообщество и вывел за рамки Союза Евратом.

Первый и второй факторы вызвали к жизни изменения, получившие отражение в Ниццком договоре, посредством которого в учредительные акты ЕС и Сообществ были включены положения, приведшие к значительной, хотя и не столь существенной, как ожидалось, реформе судебной системы Союза. Суть данной реформы состояла в изменении принципов управления правосудием в ЕС. Значимость проведенной реформы, как отмечается в литературе[252], определялась тем, что она затронула фундаментальные аспекты судебной организации Союза (компетенцию судебных органов Европейских сообществ, изменение системы исков, создание новых судебных органов). В то же время реформа оставила легкий осадок неудовлетворенности у сторонников радикальной реформы судебной системы Европейского союза ввиду того, что не позволила преодолеть сложившиеся существенные элементы судебной системы (конкурентный характер распределения полномочий между судебными органами Европейских сообществ; общий характер юрисдикции Суда Европейских сообществ; сохранение системы сотрудничества между судебными органами Сообществ и судебными органами государств-членов, которая, как и прежде, признается центральной осью судебной модели союза; ограничение права доступа частных лиц к правосудию в Европейском Союзе; отсутствие четкого определения функций судебных органов Европейских сообществ и т. д.)[253].

Межправительственная конференция 2000 г. (МПК-2000 г.) провела эту реформу исключительно с акцентом на обеспечение действенного функционирования организационно-правовой структуры ЕС, в том числе на обеспечение эффективности судебной системы Союза, исходя, по всей видимости, из того, что современным условиям в наибольшей степени соответствует юридически рациональная схема судебной модели ЕС. Помимо этого, ряд иных факторов оказал влияние на позицию МПК-2000 г. в отношении реформы судебной системы ЕС. Среди них можно указать разделявшийся большинством участников конференции количественный подход к оценке эффективности правосудия, опиравшийся на реальное увеличение числа ежегодно рассматриваемых Судом ЕС дел и времени, которое необходимо для их разрешения. Подобные настроения спровоцировали такой правовой диагноз состояния данного института ЕС со стороны участников МПК-2000 г., который характеризуется реализмом и осторожным отношением к реформированию судебной системы Союза. По мнению ряда европейских ученых, он оказался слишком реалистичным и осторожным[254].

Ниццкий договор впервые за столь длительное время функционирования Суда Европейских сообществ решился обновить нормы первичного права ЕС (учредительного договора), касающиеся Суда Европейских сообществ, внеся изменения в организацию и функционирование Суда и СПИ и предусмотрев создание судебных палат для рассмотрения в первой инстанции споров, имеющих специальный характер. Таким образом, с его помощью была предпринята попытка нового распределения компетенции между Судом Европейских сообществ и СПИ. Ниццкий договор включил и другие (менее значимые) изменения в судебную систему ЕС.

Эти изменения, проведенные в целях "упрощения и обновления различных текстов первичного права"[255], представляются важными с точки зрения систематизации соответствующих норм. Кроме того, такое обновление придало им гибкость, которая так необходима для проведения последующих реформ учредительных актов ЕС и внесения изменений в положения, регулирующие деятельность Суда Европейских сообществ.

Наряду с внесением изменений в содержание некоторых положений Договора об учреждении Европейского сообщества, посвященных Суду Европейских сообществ, реформа Ниццы не обошла стороной и более серьезные изменения, касающиеся структуры права Европейского союза в целом, которые на момент подписания Ниццкого договора уже ожидались и Союзом, и его государствами-членами. Речь идет о том, что в связи с истечением срока действия Договора об учреждении ЕОУС и с последующим прекращением деятельности ЕОУС как международной организации в Ниццкий договор было включено положение, предусматривающее отмену всех предписаний Устава Суда ЕОУС, за исключением тех его положений, которые на определенный период остаются в силе. Решение споров в сфере действия Договора об ЕОУС до их исчерпания будет осуществляться на основе положений Протокола об Уставе Суда Европейских сообществ.

Одновременно с этим Ниццкий договор отменил протоколы об Уставе Суда Европейских сообществ, которые выступали в виде приложений к договорам об учреждении ЕС, Европейского сообщества и Евратома, и заменил их новым Протоколом об Уставе Суда, который стал дополнением к учредительным договорам ЕС, Европейского сообщества и Евратома.

Завершение процесса конституционализации СПИ, проведенное Ниццким договором, повлекло отмену Решения 88/591/ЕОУС Европейского сообщества, Евратома, ЕОУС от 24 октября 1988 г., посредством которого был учрежден СПИ, за исключением некоторых положений, в той мере, в какой СПИ осуществлял полномочия в силу Договора об учреждении ЕОУС. После истечения срока действия Договора об учреждении ЕОУС и разрешения ранее существовавших дел, касающихся его применения, указанное решение полностью прекратит свое действие.

В то же время содержание решения 88/591/ЕОУС с многочисленными изменениями было включено Ниццким договором в Договор о Европейском сообществе и вновь принятый Устав Суда Европейских сообществ.

Ниццкий договор, кроме того, обновил положения, применимые к Суду Европейских сообществ, содержащиеся в договоре о Европейском сообществе и Уставе Суда. Часть норм была перенесена из учредительного договора в Устав. Подобная рокировка, по мнению авторов Договора, должна была позволить более гибко осуществлять реформы судебной системы Сообщества в будущем, так как учредительный договор Европейского сообщества устанавливал две различные процедуры внесения изменений в Устав Суда. Процедура, предусмотренная в нем, допускала внесение изменений в нормы договора о Европейском Сообществе, касающиеся Суда Европейских сообществ. Она должна была применяться только в отношении положений гл. 1 Устава, которая устанавливала статус судей и генеральных адвокатов. В то же время в остальные главы Устава Суда Европейских сообществ смогут вноситься изменения путем использования сокращенной (или ускоренной) процедуры, установленной в учредительном договоре Европейского сообщества.

Равным образом гибкость внесения поправок в Устав Суда распространялась на порядок изменения Процедурного (процессуального) регламента Суда Европейских сообществ, который принимается самим Судом, но одновременно подлежит утверждению Советом Европейского союза, принимающим решение квалифицированным большинством голосов. Позднее принятие Процедурного регламента стало утверждаться единогласно принимаемым решением Совета ЕС.

В проекте Договора, устанавливающего Конституцию для Европы 2004 г., содержался ряд положений, касавшихся Суда Европейского союза. Во-первых, проект предусматривал проведение максимальной унификации норм учредительных договоров, регулирующих деятельность Суда (прекращалась деятельность Европейского сообщества и оставались лишь две организации — Евросоюз и Евратом). Во-вторых, проект предусматривал учреждение Суда (Court of Justice), который должен был включить Европейский суд (European Court of Justice) и Высокий суд (High Court). Кроме того, в нем допускалось создание специализированных судов ЕС (specialized courts), которые будут присоединены к Высокому суду. В-третьих, унификация проявлялась и в том, что Договор об учреждении Евратома, за небольшим исключением, включил без каких-либо существенных изменений положения проекта Договора об учреждении Конституции для Европы, регулирующие деятельность судебной системы Союза, отменив те положения, которые в нем ранее регулировали деятельность Суда Европейских сообществ. Как и ранее, Устав Суда должен был приниматься в виде протокола к Договору об учреждении Конституции для Европы. Правда, несколько изменялся механизм внесения поправок в этот документ. В частности, предусматривалось, что изменения в положения Устава Суда могли вноситься Европейским законом, за исключением положений разд. 1 "Статус судей и Генеральных адвокатов" и ст. 64, касающейся языкового режима деятельности Суда. Для принятия такого закона предусматривалось две возможности: либо по просьбе Суда и после консультации с Комиссией ЕС, либо по предложению Комиссии ЕС и после консультации с Судом.

Неудача с принятием Договора о Конституции для Европы побудила инициаторов реформ ЕС к поиску новых международно-правовых форм совершенствования его деятельности для того, чтобы найти оптимальные ответы на вызовы современного глобализирующегося мира. С этой целью в 2007 г. был принят Лиссабонский договор, продолживший реформы ЕС, но более осторожными методами. Договор вступил в силу в 2009 г. и сегодня является правовой основой функционирования ЕС. Лиссабонский договор устранил прежнее деление ЕС на три опоры, прекратил деятельность Европейского сообщества, вывел Евратом за пределы ЕС в отдельно функционирующую международную организацию. Было предусмотрено два учредительных акта: Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза. Положения, касающиеся статуса и функций Суда ЕС, содержатся в обоих учредительных актах. В Договоре о Европейском союзе в ст. 13 предусматривается, что Союз располагает институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и действий. К институтам Союза относится Суд ЕС, который в перечне органов стоит после Европейского парламента, Европейского совета, Совета и Европейской комиссии.

Таким образом, Суд ЕС, как и его предшественник — Суд Европейских сообществ, относится к институтам Союза, иными словами, к наиболее важным органам, на которые возлагается выполнение задач Союза. Отцы-основатели международных организаций западноевропейской интеграции прекрасно отдавали себе отчет в том, что без обеспечения независимого судебного контроля за выполнением международных обязательств, особенно в сфере социально-экономической интеграции, никакие иные политические органы (правотворческие, исполнительные, осуществляющие административный контроль и т. д.) международной организации не смогут обеспечить решение интеграционных задач правовыми средствами и создать правовые условия установления эффективного правопорядка интеграции.

Что сегодня представляет собой Суд ЕС? Выше мы отмечали, что до 1958 г. существовал Суд ЕОУС, с 1958 г. стал функционировать единый Суд Европейских сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратома). В 1988 г. в связи со значительным ростом количества споров, рассматриваемых Судом Европейских сообществ, для облегчения его работы был учрежден СПИ, которому было поручено заниматься рядом специальных вопросов. С самого начала своей деятельности СПИ рассматривался в качестве судебной инстанции, подчиненной Суду Европейских сообществ. Последнее обстоятельство привело к формированию в учебной литературе мнения о том, что "суды Союза представляют собой отдельную систему органов публичной власти" и "в своей совокупности органы правосудия Союза выступают как единая судебная система"[256]. С этим утверждением трудно согласиться, поскольку из него можно понять, что в ЕС сложилась стройная система самостоятельно функционирующих судов. Вероятно, следует опираться на другую, более точную, на наш взгляд, оценку: "Суд первой инстанции нигде не квалифицируется в качестве самостоятельного института или органа Сообществ или Союза… он создавался как подчиненный и дополняющий Суд ЕС"[257]. Анализ положений Договора о функционировании Европейского союза убеждает в том, что такая позиция соответствует действительности, поскольку она получила в нем дальнейшее развитие.

В отличие от судебной модели Договора о Конституции для Европы, которая называла Европейский суд, Высокий суд и специализированные суды, Договор о Европейском союзе 2007 г. устанавливает, что Суд ЕС включает Суд, Трибунал[258] и специализированные трибуналы[259]. Таким образом, хотя каждая из инстанций Суда Европейского союза рассматривается в качестве самостоятельной в организационном и функциональном плане, с точки зрения своего правового статуса они выступают единым целым — Судом ЕС. Это позволяет утверждать, что если использовать термин "судебная система" в отношении Суда ЕС (как его синоним), то не следует забывать об условном характере такого термина, потому что для всех иных институтов и органов ЕС, а также для его государств-членов он будет выступать в качестве единого института, в котором находит воплощение судебная власть ЕС.

Кроме того, две инстанции Суда ЕС — Суд и Трибунал выполняют судебную функцию параллельно с судебными органами государств-членов, на которые возлагается первоочередное применение норм права Союза. Таким образом, децентрализованное административное применение норм права Союза (не только органами ЕС и государствами-членами, но и хозяйствующими субъектами государств-членов) оправдывает подобный децентрализованный судебный контроль в ЕС.

Сохранение трехзвенной структуры Суда ЕС показывает, что сегодня судебная функция в Союзе осуществляется тремя видами судебных органов. Причем если специализированные трибуналы наделены юрисдикцией по рассмотрению специальных категорий дел, то взаимоотношения между Судом и Трибуналом начинают напоминать отношения двух инстанций, хотя разделение компетенции между ними сохраняется.

Основная задача Суда ЕС сформулирована как обеспечение соблюдения права в ходе толкования и применения учредительных договоров Союза[260], т. е. сохранена прежняя формула общей компетенции этого Суда. Это очень важная характеристика Суда[261], открывающая большие возможности для расширения его юрисдикции. Термин "право" в данной формулировке выбран не случайно. Он предполагает обеспечение положений учредительных договоров Европейского союза и связанных с ними международных договоров и иных совместных актов государств-членов, а также актов вторичного права ЕС (актов институтов ЕС). Как представляется, речь в данном случае идет о более высокой материи — о праве в его высшем смысле, включающем не только писаные нормы, но и неписаные правовые ценности. Практика Суда ЕС показала справедливость этого утверждения, поскольку он в своих решениях неоднократно ссылался на общие принципы права и основные права и свободы личности, которые могли и не встречаться в явно выраженной форме в источниках писаного права ЕС.

Таким образом, по замыслу создателей ЕС, Суд должен быть не только юридически независимым органом (согласно ст. 19 Договора о функционировании ЕС судьи и генеральные адвокаты Суда отбираются "из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости"), но и достаточно самостоятельным институтом, обеспечивающим присущими ему средствами правопорядок в ЕС. Суд ЕС обеспечивает право не только при применении, но и при толковании учредительных договоров и других правовых актов Союза, что позволило ему стать правоприменительным и правоохранительным органом ЕС, а также правотворческим органом[262] в том смысле, что он стал давать обязательное к применению всеми заинтересованными субъектами права ЕС толкование норм права Союза, получившее в юридической литературе наименование "прецедентное право"[263], или "прецедентная практика", Суда ЕС. Ввиду того что Суд ЕС, по меткому замечанию Т.К. Хартли, находится под влиянием континентальной системы права, где прецедент формально не является источником права, он пытается замаскировать степень использования прецедента[264]. Может быть, это так, но нужно признать, что если Суд и пытается это сделать, то ему это плохо удается. Конечно, формально-юридически Суд ЕС не следует теории прецедента (доктрине stare decisis), применяемой английскими судами, не анализирует предшествующие дела в целях определения ratio decidendi и т. д. Но он довольно часто обращается к своим предыдущим решениям, особенно когда хочет подчеркнуть, что сделанный им ранее вывод выходит за пределы конкретного дела.

Разумеется, нельзя понимать метод толкования норм права ЕС, применяемый Судом, как ничем не ограниченное правотворчество. При анализе конкретной фактической ситуации Суд ЕС связан нормами применяемого к этой ситуации права. Однако у него есть свобода действий в объяснении значения терминов и понятий, используемых в конкретных нормах или актах права ЕС. И лишь когда формальное следование норме может привести к нарушению более высоких правовых ценностей, Суд выходит за пределы конкретной нормы и обращается к неписаным источникам права ЕС, формулируя собственную позицию по рассматриваемому вопросу права.

Давая общую оценку эволюции Суда ЕС, следует отметить, что изменения не затронули его сущности как судебного органа поддержания эффективности правопорядка и содействия интеграции права ЕС в правопорядки государств — членов Союза. Это говорит об адекватности судебной модели ЕС целям, поставленным перед данной международной организацией. Вместе с тем ответом на вызовы интеграции и расширения ее целей и задач явилось постепенное усложнение внутренней структуры Суда за счет создания более специализированных органов, что, возможно, является отражением общих тенденций развития правосудия в мире в целом.