§ 1. Особенности организации модели правосудия в современных международных интеграционных объединениях

Одной из характерных черт современных международных отношений является активное развитие интеграционных экономических процессов в разных регионах мира. Концептуальные рыночные модели экономической интеграции предполагают объединение экономик государств через постепенное прохождение различных этапов, среди которых выделяют такие, как формирование зон свободной торговли, таможенного союза, общего рынка, экономического союза, иногда в качестве высшей завершающей ступени указывают полную интеграцию, т. е. слияние экономик в единое целое[239]. Экономическое понимание данных этапов сводится к определению национальных барьеров, которые необходимо устранить для достижения необходимого результата, а в ряде случаев акцент делается на институциональные средства обеспечения задач каждого из этапов. Близкое институциональному значение отводится праву и его механизмам в обеспечении регулирования интеграционных процессов[240]. Однако, на наш взгляд, подобный экономизированный подход крайне неадекватно отражает существо проблемы.

Хотя право зачастую играет вспомогательную роль в регулировании экономики и протекающих в ней процессов, признание этого факта не равнозначно принижению роли права в достижении экономических результатов или допущению его полного исключения из регулирующего процесса. Ни одно экономическое решение (внутригосударственного или международного характера) не может быть осуществлено без опоры на право, либо с использованием действующих норм, либо путем принятия новых нормативных правовых актов, направленных на регулирование новых общественных отношений.

Интеграция не является исключением. Авторы моделей экономической интеграции считают, что каждому этапу интеграции соответствует определенный институционно-правовой механизм[241]. На уровне зоны свободной торговли заинтересованным государствам достаточно заключить международное соглашение и принять внутри каждого государства нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию указанного соглашения. Зона свободной торговли означает устранение внутренних барьеров на пути торговли между государствами, не сводится к устранению таможенных пошлин на товары, ввозимые на территории ее государств-участников и вывозимые из них.

Следующим этапом экономической интеграции обычно признается создание таможенного союза, который означает устранение барьеров для внутренней торговли в союзе и введение единого внешнего тарифа, т. е. создание единых условий торговли с третьими, не входящими в союз, странами. На этом этапе требуется усиление институционного контроля за соблюдением условий соглашения о таможенном союзе.

Последующие этапы экономической интеграции, такие как развитие общего рынка (свободного движения всех факторов производства) и экономического союза (единой экономической и валютной политики), нуждаются в более совершенном институционном механизме, когда наряду с правотворческими и исполнительными органами могут потребоваться судебные органы для установления интеграционного правопорядка внутри соответствующей международной организации.

Вместе с тем следует признать, что представленная схема не является устоявшимся правилом. Подобные взгляды развивались теоретиками экономической интеграции на ее начальных этапах (в 60 — 70-х гг. XX в.), а жизнь показала, что государства не всегда следовали данной схеме. Например, в Европейском объединении угля и стали (далее — ЕОУС) — первой из интеграционных организаций Западной Европы, поставившей задачей создание общего рынка угля и стали, был учрежден судебный орган для обеспечения соблюдения права при толковании и применении учредительного Договора ЕОУС[242] и правил, установленных в целях его выполнения[243]. Впоследствии, когда в 1957 г. были созданы две другие европейские интеграционные организации — Европейское экономическое сообщество (далее — ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (далее — Евратом), судебные органы последних были объединены с судом ЕОУС, потому что они были построены по единой модели и особого смысла содержать три отдельных суда государства — члены Европейских сообществ не видели.

Позже в ряде иных интеграционных организаций были созданы судебные органы по примеру Суда Европейских сообществ, которые выполняли похожие функции. Так, в 1965 г. свой Суд создал Бенилюкс, а в 1992 г. государства — члены Европейской ассоциации свободной торговли (далее — ЕАСТ) после заключения с Европейскими сообществами соглашения о создании Европейского экономического пространства подписали Соглашение об учреждении Суда ЕАСТ. В 1979 г., через 12 лет после создания Андского экономического сообщества, его государства-члены подписали Соглашение об учреждении Андского суда. В 1991 г. в рамках Центральноамериканской интеграционной системы (далее — ЦАИС) был создан суд этой интеграционной организации.

В Африке практически все субрегиональные интеграционные организации создали собственные судебные органы. В их числе можно указать Трибунал Общего рынка Восточноафриканского сообщества, учредительные акты которого предусматривали учреждение этого органа, однако он, как и в целом это Сообщество, в настоящее время бездействует[244]. В 1993 г. в рамках только что учрежденного Общего рынка для Восточной и Южной Африки был создан Суд, которому вменялось обеспечение соблюдения права при толковании и применении Учредительного договора. Наконец, в Сообществе по развитию Южной Африки, созданном в 1992 г., также было предусмотрено учреждение судебного органа. Протокол о нем и его правила процедуры были одобрены в 2000 г.

Наряду с этим существуют интеграционные организации, в которых подобного рода судебные органы до сих пор не созданы, примерами чего могут служить Латиноамериканская ассоциация интеграции (далее — ЛАИ), Общий рынок стран Южного конуса (далее — Меркосур) и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (далее — АСЕАН). Последнее обстоятельство заставляет задуматься о причинах, которые побуждают интеграционные организации прибегать к созданию судебных органов. Предположение о том, что те международные интеграционные организации, которые имеют в своей структуре подобные органы, попали, если так можно выразиться, под гипнотическое влияние опыта Европейских сообществ, может иметь право на существование. Пример Европейских сообществ оказался заразительным не только в этом вопросе, но и в ряде иных существенных аспектов концепции наднационального регулирования интеграции, которая, как может показаться на первый взгляд, позволила европейцам успешно решить задачи социально-экономической интеграции. Но в таком случае почему другие международные организации интеграции не говорят о необходимости учреждения подобного Европейским сообществам судебного органа? Ответ на данный вопрос затрагивает слишком большой пласт правовых, социальных и культурологических аспектов, однако, как представляется, его можно попытаться сформулировать в рамках общей правовой концепции или правовой модели экономической интеграции.

В отличие от иных международных межправительственных организаций (далее — ММПО), которые принято рассматривать как международные объединения, ставящие своей целью координацию сотрудничества государств, особенностью международных организаций интеграции (далее — МОИ) является то, что они не просто обеспечивают сотрудничество, они наделяются правами и полномочиями, позволяющими влиять на социально-экономическую политику своих государств-членов, что кардинально изменило правовую модель международной организации. Государства — члены таких международных организаций встали перед дилеммой: либо идти вперед и добиваться поставленной цели путем реализации совершенно новых юридических концепций, дающих возможность обеспечивать интеграцию их экономик, либо довольствоваться обеспечением международного сотрудничества, правовая концепция которого традиционно согласуется с государственным суверенитетом, но не в состоянии гарантировать решения качественно новых задач интеграционного процесса. В тех случаях, когда подобное субъективное понимание исторических и социально-экономических целей позволяет принять решение в пользу интеграции заинтересованных государств, неизбежно встает вопрос о принятии новых правовых моделей интеграционного межгосударственного взаимодействия.

С нашей точки зрения, подобную правовую модель, в которой акцент делается на создании всестороннего правового механизма, можно определить как намерение государств — членов конкретной МОИ сформировать интеграционный правопорядок, который будет отличаться от правопорядка традиционных ММПО рядом важных юридических характеристик. Категория правопорядка применяется в теории права и теории международного права для определения состояния урегулированности правом общественных отношений. Эти отличия могут быть сформулированы в общей форме как правопорядок, обращенный вовне МОИ. Иными словами, локальный правопорядок каждой отдельной традиционной ММПО, основанный на положениях учредительного акта этой ММПО и соответствующий общепризнанным принципам и нормам общего международного права, имеет целью урегулирование отношений между государствами-членами внутри ММПО, между ее органами, а также между государствами-членами и ее органами. То есть его можно определить как правопорядок, обращенный внутрь ММПО. Лишь в рамках, установленных общим международным правом и учредительным актом ММПО, нормы такого правопорядка могут регулировать так называемые внешние отношения международной организации с третьими сторонами (иными ММПО и государствами, не являющимися членами этой организации).

Данная обращенность вовне правопорядка интеграции имеет ряд весьма важных характеристик. В отличие от норм права традиционных ММПО, регулирующих их внешние связи, которые обращены к неопределенному количеству адресатов и, следовательно, имеют открытый характер, нормы внутреннего правопорядка МОИ имеют исключительно закрытый характер, поскольку они предназначены для регулирования не всех, а только определенной группы правоотношений, участниками которых могут быть государства — члены МОИ или их хозяйствующие субъекты (в некоторых случаях), а также органы МОИ. Данная группа правоотношений формируется на основе положений учредительного договора МОИ (например, регулирующего правовой режим зоны свободной торговли, таможенной зоны или общего рынка). Иными словами, субъектный состав правоотношений, формирующихся на основе норм права МОИ, гораздо шире, чем в правоотношениях, регулируемых нормами права внешних связей традиционных ММПО.

Следующая особенность интеграционного правопорядка МОИ заключается в том, что имплементация норм права МОИ обладает определенной спецификой, в силу которой эти нормы могут непосредственно применяться к участникам правоотношений внутри государств-членов, а также безусловно преобладают над нормами внутреннего права государств-членов. Такая интегрированность правопорядка МОИ во внутренние правовые системы государств-членов с неизбежностью порождает потребность в создании надежного механизма контроля за единообразным применением норм права МОИ внутри различных правовых систем, поскольку именно такое единообразие в состоянии обеспечить необходимый правовой эффект и достичь результатов, о которых государства-члены договорились в учредительном акте.

Создание единого для МОИ органа судебного контроля, ответственного за единообразное применение норм права МОИ в национальных правовых системах государств-членов, является оптимальным вариантом поддержания единства и эффективности интеграционного правопорядка. Ни исполнительные, ни административные (и уж тем более правотворческие) органы не смогут справиться с этой работой, поскольку они неизбежно будут приходить к применению механизмов согласования позиций органов различных государств-членов, что может на годы растянуть процедуру обеспечения единообразного правоприменения норм права МОИ в национальных правовых системах. Потребности оперативного принятия решений, в том числе правотворческих, по вопросам регулирования интеграции экономик государств-членов с неизбежностью указывают на необходимость учреждения наднационального судебного органа, способного разрешать споры между участниками интеграционных правоотношений как внутри государств, так и на межгосударственном и внутриорганизационном уровнях.

Традиционные дипломатические способы мирного урегулирования международных споров не могут быть использованы в случае формирования в МОИ интеграционного правопорядка в силу того, что они не отличаются оперативностью, поскольку основываются на принципе свободы выбора средств урегулирования, а это может существенно затруднить быстрый выбор соответствующих мирных средств урегулирования. Не всегда подобные средства отличаются и высокой степенью эффективности, так как само решение и его исполнение зачастую в значительной степени зависят от усмотрения спорящих сторон. Кроме того, если мирные средства урегулирования споров (переговоры, консультации, примирение, посредничество, работа следственных комиссий и т. д.) применимы исключительно к межгосударственным отношениям, в широком смысле этого слова включающем и отношения с участием ММПО, то специфика интеграционных правоотношений состоит в том, что их участниками могут быть все хозяйствующие субъекты государств-членов, а не только сами государства. Все это опять же свидетельствует в пользу выбора судебного средства обеспечения применения норм права МОИ на территории государств-членов.

Анализ потребностей поддержания интеграционного правопорядка позволяет выявить своего рода утилитаристский подход к обоснованию создания судебных органов в структуре МОИ. К этим потребностям относятся юридическая целесообразность (необходимость обеспечения единства интеграционного правопорядка и единообразное применение норм права МОИ в правовых системах государств-членов) и практическая эффективность (оперативность и эффективность урегулирования спорных правоотношений). Создается поверхностное впечатление о причинах обращения к судебному контролю в рамках интеграционного правопорядка как сугубо прагматичному и взаимоприемлемому юридико-техническому средству. Однако это не так. Приведенные аргументы довольно весомы, но они все-таки имеют вспомогательный характер. Главный довод, которым руководствовались в свое время учредители Европейских сообществ, состоял в том, что они ставили перед собой задачу добиться не только объединения экономик, нацеленного на максимально возможный экономический эффект, но и гарантирования подобным объединением реализации определенных правовых ценностей[245].

Подобный аксиологический подход к созданию МОИ получил концептуальное воплощение в идее создания не просто экономического сообщества, а именно основанного на праве, или правового экономического сообщества, что потребовало формирования механизма обеспечения действия принципа верховенства права в интеграционном правопорядке, реализация которого без участия беспристрастного и объективного судебного контроля невозможна. Поэтому во всех учредительных договорах европейских интеграционных организаций (от Договора об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. до Договора о функционировании Европейского союза от 13 декабря 2007 г.[246]) в статьях, посвященных общей характеристике компетенции Суда ЕС (в прошлом Суда Европейских сообществ), она определялась в общей форме как обеспечение соблюдения права при применении норм учредительных договоров и актов вторичного права, принимаемых органами МОИ на основе учредительных договоров.

Эта формула серьезно отличается от применяемой для характеристики компетенции международных судов, например Международного суда ООН, который дает толкование международным договорам спорящих сторон. В этом высокий смысл самой концепции права МОИ и судебного органа, осуществляющего контроль за применением норм права МОИ: учредители хотели обеспечить единство основных правовых ценностей, которые легли в основу их национальных правовых систем и которые нужно было сохранить в интеграционном правопорядке. Это нечто большее, чем общепризнанные принципы и нормы общего международного права, которые показывают более низкий уровень внутрисистемной интегративности.

Рассмотрение общих вопросов концепции судебной модели МОИ предполагает анализ какой-либо конкретной МОИ, который позволит детально сформулировать характерные черты такой модели. Как нам представляется, наиболее полно данная модель получила выражение в судебном органе ЕС. Кроме того, полезно рассмотреть и результаты использования судебной модели в интеграционных процессах на постсоветском пространстве.