§ 1. Федеральные власти ведут двойную игру вокруг крымского вопроса. А затем, нарушая закон, соглашаются с тем, что Крым и Севастополь являются украинской территорией
§ 1. Федеральные власти ведут двойную игру вокруг крымского вопроса. А затем, нарушая закон, соглашаются с тем, что Крым и Севастополь являются украинской территорией
Следует, прежде всего, подтвердить тот факт, что Крым и Севастополь оставались в составе Союза ССР до 26 декабря 1991 года. Продолжали действовать Конституция СССР, органы государственной власти СССР. Все это означало, что с юридической точки зрения все объявленные до 26 декабря 1991 года Украиной Декларации и проведенные референдумы о независимости, государственном суверенитете и нерушимости границ проходили в рамках государственных границ СССР и не имели никакой юридической силы. И только после 26 декабря 1991 года, а не после антиконституционного переворота 8 декабря 1991 года, совершенного тремя авантюристами, и не после весьма странных документов, принятых в Алма-Ате 21 декабря 1991 года с участием поспешно присоединившихся к «Содружеству» новых учредителей СНГ, крымский вопрос мог рассматриваться с позиций международного права.
Украинская правящая верхушка стала вновь подставлять государство и народ Украины, но уже в качестве «Высокой договаривающейся стороны», для доказательства недоказуемого — законности нахождения Крыма и Севастополя в составе Украины.
В условиях суверенизации Украины вокруг Черноморского флота и его главной базы — Севастополя украинским руководством сознательно стала складываться обстановка правовой неопределенности и напряженности. Одновременно перспектива возможной утраты исторически сложившегося союзно-республиканского статуса Севастополя и Черноморского флота вызывала противодействие населения Крыма. На сессии Севастопольского городского Совета в ноябре 1990 года депутаты высказались за сохранение республиканского статуса города и против его подчинения Украине. Депутаты С. Ставицкий, В. Семенов защищали идею «союзного» статуса города{70}.
В те дни секретарь ЦК КПСС А. Гиренко утверждал, что Крымская республика уже принимает участие в формировании нового Союзного договора. Это обстоятельство, по его мнению, «предопределяет ее вхождение в новый Союз…, но в составе Украины. Поэтому не нужно предпринимать какие-то особые усилия. Все и так, убежден, образуется»{71}. Все последующие события опровергли оптимизм секретаря ЦК КПСС.
В Севастополе на местном референдуме 93,8% принявших участие в нем дали положительный ответ на вопрос: «Вы за статус г. Севастополя как главной базы Черноморского флота и как города союзно-республиканского подчинения?». Возможность сохранения за Севастополем статуса главной базы Черноморского флота союзного значения зависела от подписания нового союзного договора, сохранения единого оборонного пространства. Это обстоятельство предопределило поддержку абсолютным большинством населения Севастополя Всесоюзного референдума 17 марта 1991 года по сохранению обновленного Союза. По итогам референдума сессия городского Совета поручила исполкому разработать проект положения о Севастополе как городе союзно-республиканского подчинения{72}. Однако местное партийное и советское руководство негласно отступило от итогов как местного референдума, так и решения сессии городского Совета по итогам всесоюзного референдума.
После распада Союза ССР ситуация в Севастополе обострилась. Официальная позиция России состояла в признании его принадлежности к территории Украины. При подписании Беловежских соглашений признавалась необходимость создания объединенного командования стратегическими силами, сохранения единого контроля над ядерным оружием и другими видами оружия массового уничтожения. При этом термин «стратегические силы» был четко определен. Черноморский флот выступал как оперативно-стратегическое подразделение ВМФ, которое должно защитить СНГ с южного морского направления. Вся инфраструктура управления и жизнеобеспечения была сформирована как единая и неделимая оперативно-стратегическая единица.
Украина не оставляла надежд установить полный контроль над Черноморским флотом и исключала возможность сохранения за Севастополем значения главной базы российского флота.
Пришедшая к власти российская элита не проявляла активной заинтересованности в сохранении Севастополя и Крыма, де-факто подтверждала их принадлежность к Украине. Президент России целиком поддерживал исполнительную власть. Не отвечающую национальным интересам России позицию по Крымскому вопросу занимало Министерство иностранных дел Российской Федерации, находившееся под влиянием западных идей либерализма. Не случайно многие дипломатические переговоры с украинской стороной заканчивались не в пользу России.
По-другому строились отношения между Верховной Радой Украины с исполнительными органами Украины. В многочисленных заявлениях относительно города Севастополя и раздела Черноморского флота Верховная Рада Украины твердо заявляла, что в Украине никто и никогда не будет вести никаких переговоров, которые бы противоречили Конституции Украины, ее законодательству и национальным интересам.
Патриотическую позицию занимали, о чем уже говорилось, представители силовых структур. На вопрос адмирала флота В. Чернавина о том, как сложится судьба флотов, дислоцированных на территориях независимых государств, Б. Ельцин ответил, что по Черноморскому флоту вопросов нет, договоримся. Все будет нормально. Пока Ельцин демонстрировал самоуверенность в решении вопросов Черноморского флота, украинские власти не дремали. Верховная Рада Украины выступила со специальным Заявлением в связи с созданием Содружества и подтвердила намерение создать собственные вооруженные силы путем, в частности, переподчинения целых частей и соединений Черноморского флота под юрисдикцию Украины, тем самым поставить Россию перед совершившимся фактом. В штаб Черноморского флота поступали указания Министерства обороны Украины об отключении флота от системы управления Объединенными Вооруженными Силами СНГ, о принятии украинской присяги.
Вместе с тем вопрос адмирала флота В. Чернавина свидетельствовал о том, что военное руководство на тот момент не участвовало в выработке позиций относительно судьбы флотов, дислоцированных на территориях независимых государств. Ответы Б. Ельцина отражали поверхностное видение проблемы на уровне политического руководства России, которое рассчитывало в отношениях с Украиной на помощь СНГ и сохранение объединенного военно-стратегического пространства, объединенных вооруженных сил и Черноморского флота, как составной части стратегических сил Содружества.
В личных беседах с Кравчуком Б. Ельцин рассматривал СНГ в качестве конфедерации с едиными Вооруженными силами и командованием в Москве.
Б. Ельцин полагал, что за Москвой остается управление всем флотом с его портами и инфраструктурой. Со своим партнером по Беловежским соглашениям — Л. Кравчуком он был предельно откровенен: «Черноморский флот был, есть и будет российским, так же как и Севастополь. Крым, может быть, и проживет без России, но Россия никогда не проживет без Крыма. Поэтому мы отсюда никуда не уйдем»{73}.
Однако фактически складывалась ситуация, при которой Украина сводила участие Черноморского флота в стратегических силах СНГ к формальным признакам, а Россия теряла контроль над военно-морскими силами в регионе Черного моря. И все же Россия не оставляла надежд на сохранение в рамках СНГ объединенных вооруженных сил, минимизировав тем самым последствия распада СССР. Но обсуждение вопросов Черноморского флота шло лишь на уровне экспертов, растягивалось, не давало результатов. Командующий Черноморским флотом Касатонов И.В. вспоминал: «Нужны были незамедлительные действия политического руководства России… Тем временем Москва молчала. Никто ничего не разъяснял. Не командовал. Ответственность за происходящее в Москве никто не брал. Был полный вакуум»{74}.
К лету 1991 года основные силы Черноморского флота как составные части Вооруженных Сил Союза ССР базировались на территории Севастополя и Крымской АССР. Союзное значение Севастополя определялось его ролью в качестве главной базы Черноморского флота, а Крымской АССР — как потенциального участника нового Союзного договора. Поэтому судьба Союзного договора и СССР как единого государства имела ключевое значение для Крыма, Севастополя и Черноморского флота.
14 ноября 1991 года было опубликовано в печати решение Госсовета СССР «о сохранении на территориях суверенных республик (государств) статуса Вооруженных Сил СССР, установленного действующим законодательством СССР»{75}. Однако развитие событий вокруг Черноморского флота после Беловежских соглашений пошло по другому сценарию.
Особенность политики украинских лидеров по вопросу Крыма и Севастополя в рассматриваемый период отражала так называемую «гибкость» многовекторного внешнеполитического курса Украины. Стремление конъюнктурно балансировать между Россией и Западом в расчете на получение экономических и политических преференций и подачек порождало у целого ряда украинских политиков непоследовательность в подходе Украины к реализации соглашений по Крыму, Севастополю и Черноморскому флоту. Вся «мудрость» этой политики заключалась в том, что при проявлении твердости и неуступчивости со стороны России Украина обращалась (либо угрожала обратиться) за поддержкой к западным государствам. И несмотря на отсутствие правовой основы, а нередко и искажение норм конституционного и национального права Украина такую поддержку получала.
При этом, несмотря на стремление автора книги избежать непроизвольных неточностей при изложении фактов, следует учитывать, что далеко не все архивные данные, относящиеся к проблемам Крыма и Севастополя, доступны для исследования. Нет сомнения в том, что изучение в последующем таких данных позволит выявить немало сенсационных фактов.
Историческое и этническое прошлое края, его значение как Всесоюзной здравницы, многонациональный состав населения и проблему крымских татар. В этих условиях Крымский обком КПУ, постоянно ждущий указаний сверху, оказался не готовым к решению проблемы Крыма в интересах Союза в целом. Многие из крымского партийного руководства «придерживались пассивной оборонительной тактики, основанной на старых принципах типа «не пускать», «не разрешать», «запрещать»{76}.
По мнению Л.И. Грача, второго секретаря Крымского обкома в те годы, партийное руководство Крыма не форсировало рассмотрение проблемы статуса Крыма{77}. В основе выжидательной тактики была утрата стратегического видения в деятельности ЦК КПСС, его нерешительность и растерянность.
На январском (1990 года) Пленуме областного комитета партии по межнациональным отношениям активно обсуждался вопрос о статусе Крыма. Рассматривались возможные формы крымской автономии — от области до республики; определялось, какова будет ее территориальная принадлежность — в составе Украины, России либо в качестве союзной республики; характер автономии — многонациональное образование или крымско-татарская государственность. Предлагалось решить проблему повышения статуса Крыма на общекрымском референдуме.
На 2-й сессии облсовета (июнь 1990 года) вновь обсуждался вопрос о статусе Крыма. Было решено сформировать оргкомитет по выработке и обобщению предложений по этому вопросу, в который были включены депутаты облсовета, народные депутаты СССР и УССР от Крыма, представители национально-культурных обществ, крымско-татарских организаций, юристы, ученые. Была создана группа по государственно-правовым вопросам статуса Крыма. В течение июля-августа 1990 г. группа рассмотрела несколько вариантов повышения статуса региона (от автономной области до союзной республики). Большинство членов группы поддерживало вариант автономной республики. В августе 1990 г. делегация Крыма выезжала в Верховный Совет СССР, где состоялись беседы с Председателем Верховного Совета СССР А. Лукьяновым. В этот период московские власти делали ставку на укрепление автономных республик, надеясь обрести в них союзников в противовес курсу на суверенизацию союзных республик.
Становление крымской автономии шло на основе строгого следования закону, учета мнения всех крымчан, баланса интересов, объединения различных свлоев населения. 3-я сессия облсовета (сентябрь 1990 г.) поддержала идею проведения общекрымского референдума. Было принято заявление об отмене незаконных актов 1945-1946 гг., ликвидировавших Крымскую АССР.
Вместе с тем наметилось движение Украины по пути суверенизации, рост националистических настроений.
На четвертой (внеочередной) сессии Крымского облсовета (ноябрь 1990 года) шла речь о проведении референдума. Присутствующий на сессии Председатель Верховного Совета УССР Л.М. Кравчук попытался убедить депутатов в том, что восстановление республики может произойти без всякого референдума: крымский вопрос может быть решен Верховным Советом УССР. Но депутаты настояли на своем, приняв «Декларацию о государственном и правовом статусе Крыма» («за» проголосовало 109, «против» — 3, воздержались 6). В ней говорилось: «Крымский областной Совет народных депутатов считает Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 июня 1945 г. и Закон РСФСР от 25 июня 1946 г., упразднившие Крымскую АССР, неконституционными и заявляет о праве народов Крыма на воссоздание государственности в форме Крымской АССР как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора. Реализация этого права должна быть осуществлена исключительно на основе волеизъявления народа путем референдума».
В решении четвертой внеочередной сессии Крымского областного Совета народных депутатов от 13 ноября 1990 года «О проведении референдума» говорилось следующее:
1. Временное Положение о референдуме и порядке его проведения на территории Крымской области Украинской ССР утвердить. 2. Провести референдум 20 января 1991 года. 3. Образовать комиссию по организации референдума в количестве 29 человек. 4. Обратиться к Верховным Советам РСФСР, Украинской, Узбекской, Таджикской, Киргизской и Казахской Советстких Социалистических республик оказать необходимое содействие в проведении референдума среди крымских татар, других депортированных из Крымской области народов, в настоящее время проживающих на их территориях. 5. Облисполкому рассмотреть вопрос о выделении необходимых средств для проведения референдума и выполнения экспертной оценки прогнозируемого социально-экономического развития Крыма. 6. Считать целесообразным найти формы участия народных депутатов СССР и УССР, избранных от Крымской области, депутатов областного Совета в работе над новым Союзным договором. Н.В. Багров, председатель Совета{78}.
В период создания Крымской АССР на территории Российской Федерации развивался процесс суверенизации: автономные республики требовали уравнения их прав с союзными республиками. К этому процессу подключился и Верховный Совет Крымской АССР. Проект нового союзного договора, согласованный участниками Договора 23 июля 1991 г., давал автономиям равные с союзными республиками права на участие в новом Союзе. При этом предусматривалось, что отношения между автономными и союзными республиками, в которые они входят, регулируются договором между ними, конституцией союзной республики и Конституцией СССР. Но после августовских событий 1991 года ситуация изменилась.
Четвертого сентября 1991 года Верховный Совет Крымской АССР принимает Декларацию о государственном суверенитете Крыма. На его территории провозглашается «верховенство, самостоятельность, единство и неделимость государственной власти республики» в составе Украины. В Декларации подчеркивалось, что носителем суверенитета и источником государственной власти на полуострове является народ Крыма — граждане всех национальностей «имеют исключительное право собственности на землю, ее недра, воздушное пространство, водные и другие ресурсы, находящиеся в пределах территории и континентального шельфа Крыма». Декларация стала основой для разработки Конституции Крыма. В обращении к Верховному Совету Украины содержалось предложение об ускорении конституционно-договорных разграничений полномочий между законодательной, исполнительной и судебной властью Украины и входящей в ее состав Крымской АССР.
Положения Декларации были развиты в Законе Крымской АССР «Об объектах государственной собственности в Крымской АССР и имуществе КПСС, находящемся на территории республики» (5 сентября), по которому партийное имущество объявлялось государственной собственностью, а санаторно-курортные и другие учреждения отдыха, лечения и туризма независимо от подчиненности переходили под юрисдикцию Крымской АССР и могли отчуждаться в порядке, установленном Советом Министров Крымской области, Законом Крымской АССР «Об органах государственной власти Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» и «Об утверждении Положения о Совете Министров Крымской Советской Социалистической Республики».
В этот период Крым имел прекрасную возможность для укрепления своей автономии и превращения отношений с Россией в приоритетные. Декларация о государственном суверенитете Крыма в тот момент не была оспорена Верховным Советом Украины, чем фактически признала право Крыма на высокий уровень политической и экономической самостоятельности. Автономные республики и подавляющее большинство краев и областей России поддержали в первые дни
ГК ЧП и могли стать опорой в борьбе за сохранение Советского Союза. Однако кремлевские лидеры (М. Горбачев, А. Лукьянов) полностью утратили перспективу развития реальных отношений в стране, проявили осторожность и трусливость. Им было уже не до анализа политических процессов в Крыму.
Первого декабря 1991 года в Крыму был проведен местный референдум о статусе Крыма. Первоначально перед участниками референдума был поставлен вопрос: «Вы за отмену акта 1954 года о передаче Крыма из состава России в состав Украины как препятствующего реализации результатов общекрымского референдума от 20 января о создании Крымской Республики как субъекта Союза и участника Союзного договора?» Формулировка была сложной, и поэтому стала корректироваться. И получилось в результате: «Вы за независимую Республику Крым в союзе с другими государствами?» Если в первом варианте формулировки просматривался все же какой-то смысл, то «скорректированный» второй вариант — звонкая и пустопорожняя фраза, придуманная ловкими политическими манипуляторами.
В бюллетенях общекрымского референдума была одна формулировка — Республика Крым — а «воссоздали» автономию в другом статусе: прежняя Крымская АССР существовала в составе РСФСР, а поэтому и воссоздать ее можно было только в том статусе, в котором она была упразднена. Однако, несмотря на четкую формулировку вопроса и ясное волеизъявление крымчан — они голосовали за воссоздание Крымской АССР — ее «воссоздали» как неотъемлемую составную часть иного субъекта — УССР.
Крымская АССР, восстановленная по итогам волеизъявления крымчан 20 января 1991 года, — юридически находилась в составе РСФСР (Российской Федерации). Формулировка общекрымского референдума предусматривала Крымскую АССР «…как субъект Союза ССР и участника Союзного договора». На момент проведения референдума (январь 1991 г.) СССР и де-юре, и де-факто существовал, поэтому Крымская АССР бесспорно становилась субъектом СССР. Однако выраженная на референдуме воля народа Крыма была попрана Верховным Советом УССР.
Весной 1992 г. обстановка на полуострове стала накаляться. К экономическим проблемам добавились проблемы Черноморского флота. Активизируются местные отделения Руха, поддержанные меджлисом, местные «демократы», аппаратная номенклатура, ориентировавшиеся на Киев. В такой ситуации было уже не до независимого Крыма. Крымская сторона пошла на уступки и в феврале 1992 года разработала проект Договора о разграничении полномочий между Киевом и Крымом, направив его, по постановлению парламента Крыма от 26 февраля, на дальнейшую доработку в постоянные комиссии Верховного Совета Крыма и в Президиум Верховного Совета Украины. Переговоры с украинской стороной начались 2 марта 1992 года в Киеве. Была достигнута договоренность о том, что разграничение полномочий будет осуществлено в конституционно-договорной форме, а не на основе договоров. Одобренные положения были зафиксированы в Соглашении делегаций, а также в проекте Закона Украины «О разграничении полномочий Украины и Республики Крым».
Участники переговоров исходили из того, что Закон должен стать правовой основой отношений между Украиной и Республикой Крым, а в Конституцию Украины должны быть внесены соответствующие изменения.
Однако украинский парламент проигнорировал достигнутые договоренности и даже не рассматривал «Соглашение» делегаций, приняв 22 апреля 1992 года Закон «О статусе автономной Республики Крым», существенно урезавший права республики. Это вызвало резко негативную реакцию на полуострове.
В этих условиях 5 мая 1992 года начала работу сессия Верховного Совета Крыма. Закон «О статусе автономной Республики Крым» и руководство Украины были подвергнуты сокрушительной критике. Ю.А. Мешков и его сторонники предлагали принять акт о независимости Крыма, вынеся его на общекрымский референдум. 118 депутатов проголосовало за Акт о государственной самостоятельности Республики Крым (против — 28, воздержались — 21), провозгласивший «создание суверенного государства Республика Крым». Тогда же было принято постановление «О проведении общекрымского референдума». На голосование выносилось два вопроса: «Вы за независимую Республику Крым в союзе с другими государствами?» и «Вы утверждаете Акт о провозглашении государственной самостоятельности Республики Крым?».
В эти же дни Верховный Совет Российской Федерации принимает постановление «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» (21 мая) и Заявление, адресованное Верховному Совету Украины, с призывом воздержаться от каких-либо действий, направленных на подавление свободного волеизъявления населения Крыма. 1 июня в Крым прибывает для встречи с членами Президиума крымского парламента весь Президиум Верховного Совета Украины. Переговоры прошли в конструктивном русле. Сторонами был совместно разработан проект Закона Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым».