§ 1. Административное управление Крымом, установленное в 1954 году, в современных условиях межгосударственных отношений между Россией и Украиной привело к деградации Крыма и Севастополя
§ 1. Административное управление Крымом, установленное в 1954 году, в современных условиях межгосударственных отношений между Россией и Украиной привело к деградации Крыма и Севастополя
Отношения России с Украиной по проблемам Крыма и Севастополя прошли два этапа: 1) с 1954 по 1991 год, когда Украина была в качестве Украинской ССР в составе СССР; в этот период эти отношения строились как внутригосударственные, в рамках СССР, носили конституционно-правовой характер; 2) с 1991 года по настоящее время, когда с приобретением Украиной независимости отношения с Российской Федерацией приобрели межгосударственный характер, складывались на основе международных принципов и права. Можно было ожидать, что более четкие, устойчивые и упорядоченные нормы международного права ускорят решение запутанных правовых проблем, сложившихся в украинско-российских отношениях по проблемам Крыма. Но ожидания не оправдались. Политика Украины, да и России тоже, не всегда учитывала то, что внутригосударственные отношения трансформируются в международные не стихийно, а на основе двусторонних, международных договоров. Такой Договор между Украиной и Россией был заключен 19 ноября 1990 года. Но он был подписан и ратифицирован в то время, когда Российская Федерация была в составе обновленного Союза ССР, а Украина, по ее Декларации о государственном суверенитете от 16 июля 1990 года, вышла из его состава. Это решение было ни юридическим, ни учредительным, ни конституционным. Украина оставалась в составе Союза и Договор был международным только по названию.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года признавала вхождение РСФСР в состав обновленного Союза ССР. Суверенитет РСФСР не распространялся на решение тех вопросов, которые добровольно передавались ею в ведение Союза ССР. Сохранялись территория, границы, гражданство СССР. Действие законов СССР приостанавливалось на территории РСФСР только в случае их противоречия с суверенными правами РСФСР.
В то же время Декларация о государственной независимости УССР заявляла о полной самостоятельности Украины в решении любых вопросов своей государственной жизни. В ней подчеркивалось, что отношения УССР с другими союзными республиками строятся на основе договоров, и что Декларация определяет позиции Республики при заключении международных соглашений.
Возник вопрос: мог ли Союз ССР продолжать регулирование проблемы Крыма и Севастополя и решать их в этот период на основе конституций СССР, РСФСР и УССР, или же Украина, объявив о своей территориальной независимости и неприкосновенности, превратила Крым и Севастополь в часть своей территории, и в одностороннем порядке, «тихой сапой» фактически подвергла их аннексии? Что не вызвало никакой реакции со стороны как Горбачева, так и Ельцина.
Еще 14 июня 1990 года Верховный Совет СССР принял обращение к высшим органам государственной власти союзных и автономных республик, в котором содержался призыв к преодолению едва ли не самого драматического рубежа в истории нашего государства», когда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом.
К сожалению, призыв не был услышан в Украине. В украинской Декларации провозглашалось, что Украинская ССР как суверенное национальное государство развивается «в существующих границах, без указания «в составе обновленного Союза ССР». Одновременно в разделе VI Декларации говорилось, что Украинская ССР самостоятельно определяет свой экономический статус и закрепляет его в законах, что исключительное право на владение, пользование и распоряжение национальным богатством Украины имеет народ Украины. Земля, ее недра, воздушное пространство, водные и другие природные ресурсы, находящиеся в пределах территории (подч. нами. — авт.). Украинской ССР, природные ресурсы ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, весь экономический и научно-технический потенциал, созданный на территории Украины трудом всего советского народа, объявлялись собственностью ее народа.
Возвращаясь к Декларации о государственном суверенитете РСФСР, напомним, что в ней содержалось лишь общее положение об исключительном праве народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России. Стало ясным, что Украина лихорадочно торопилась закрепить за собой общесоюзную собственность, находящуюся на ее территории.
РСФСР предприняла шаги по удержанию Украины в рамках Союза ССР. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 года «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового Союзного договора)» начиналось словами: «Союз ССР вступил в период глубокого преобразования федерации, подошел к необходимости заключения нового Союзного договора»{131}. Однако от участия в подготовке основ нового Союзного договора Украина отказалась, ее больше заботило решение вопросов общесоюзной собственности (в том числе в Крыму и Севастополе).
31 октября 1990 года Верховный Совет РСФСР принял Закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»{132}. В преамбуле Закона признавалось право республик, входящих в состав Союза ССР, на исключительное владение, пользование и распоряжение своим национальным богатством. Напомним, что в Декларации Украины говорилось о праве народа Украины владеть, пользоваться и распоряжаться этим богатством, а не о праве Республики Украины, к тому же не входившей в состав Союза ССР. Разумеется, Украина тут же воспользовалась «подсказкой»: один субъект собственности подменялся другим, и собственность можно было теперь делить, распределять, передавать, превращать в частную собственность и т. д. без участи народа.
Далее. Декларация Украины 1) подробно перечисляет, что входит в состав национального богатства «народа» Украины. Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. со скрытой иронией дает еще более подробный перечень богатства «народов» РСФСР, не упустив даже образующихся в реках РСФСР запасов анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны (ст. 1);
2) допускает грубейшую, но сознательную ошибку, отождествляя общесоюзную собственность с «общей собственностью всех республик»{133}. В Законе РСФСР дается четкое, разработанное в многочисленных трудах цивилистов понятие общей собственности как долевой или совместной собственности РСФСР и других союзных республик. При этом не допускается ее смешение с общественной собственностью;
3) провозглашает, что решение вопросов общесоюзной собственности (уточняется — «общей собственности всех республик») осуществляется на договорной основе между республиками — субъектами этой собственности. В Законе РСФСР говорится о том, что только общая собственность (а не общесоюзная) РСФСР и других союзных республик может устанавливаться на основании межреспубликанских соглашений. Иными словами, на момент принятия Декларации УССР общей собственности союзных республик пока еще не было. Пока.
И, наконец, в Законе РСФСР говорилось, что основные производственные и непроизводственные фонды, иное имущество и ресурсы государственных предприятий, учреждений, организаций и органов РСФСР, расположенных на территории других союзных республик, являются собственностью РСФСР.
Данное положение Закона РСФСР вызвало резко негативную реакцию Украины. Правда, в Декларации Украины эта реакция проявилась в относительно мягкой форме. В том же IV разделе Декларации Украины было написано: «Предприятия, учреждения, организации и производственные фонды, расположенные на территории Украинской ССР, вносят плату за использование земли, других природных и трудовых ресурсов, отчисления от валютных поступлений, а также уплачивают налоги в местные бюджеты». Данная норма грубо попирает нормы международного и национального права, о чем еще будет сказано в дальнейшем.
В Декларации Украины содержатся и другие многочисленные юридические «погрешности». Однако за ними просматривается проводимая в одностороннем порядке линия на превращение общесоюзной собственности в «долевую» украинскую и незаконное присвоение «своей доли» без согласия остальных «дольщиков». Чем не превосходная правовая основа для «приватизации» украинской элитой общенародной собственности, созданной в Крыму и Севастополе трудом многих поколений советских людей, захвата сотен санаториев и домов отдыха, других богатств, а также Черноморского флота и др. объектов. Не в этом ли кроется причина бурных эмоций со стороны свежеиспеченных предпринимателей, несговорчивости, правового произвола при обсуждении вопросов территориальной принадлежности Крыма и Севастополя, а также обвинений во вмешательстве во внутренние дела Украины при малейшей попытке постановки вопроса о грубом попрании норм международного права?
Все сказанное имеет, повторим, прямое отношение к проблемам принадлежности объектов собственности, расположенной на территории Крыма и Севастополя, о чем свидетельствуют провоцируемые Украиной территориальные споры между Украиной и Россией вокруг раздела Черноморского флота, косы Тузла и др., выдвижения все новых и новых требований в процессе переговоров.
Хозяйственная целесообразность передачи Крыма Украине в 1954 году, имевшая своей целью оказать русскому народу братскую помощь в освоении степных районов Крыма, трансформировалась в разграбление общесоюзной собственности, и чтобы ее прочно закрепить за собой, началась борьба за аннексию территории Крыма и Севастополя. Проблема принадлежности этой территории выдвинулась на первый план. Речь пошла уже не о передаче административного управления Крымом Украине, а о территориальном отделении, выведении части территории Союзного государства.
Территориальные вопросы нельзя урегулировать вне уже отмеченного историческо-правового контекста. Не ставя под сомнение приверженность международно-правовому принципу нерушимости границ, прежде всего границ России и Украины, представляется уместным повторить одну из формул Хельсинкского акта: государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности».
При выработке правовой стратегии в этом вопросе нельзя игнорировать исторические основания прав России в Крыму, специальные юридические документы по особому правовому статусу Севастополя, Крыма (снова напомним — Указ
Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» № 76/2 от 29 октября 1948 года, Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» № 2809-1 от 21 мая 1992 года, Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» № 5359-1 от 9 июля 1993 года), волеизъявления населения и иных правовых реалий. Наспех сляпанные договорные формулы о российско-украинских границах не стабилизируют, а вносят путаницу в исторически сложившийся правовой режим границ.
Территориальный вопрос приобретает особую актуальность в условиях, когда украинская сторона требует закрепить в договорном порядке фактические границы землепользования, нередко формировавшиеся без учета и в нарушение законодательных и нормативных документов, регламентирующих линию прохождения границы между РСФСР и УССР. Украинская сторона и настаивает поэтому на необходимости установления границы в Азовском море и Керченском проливе и безотлагательного разграничения территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны на Черном море.
Борьба за огромные материальные ресурсы Крыма, стратегическое положение Севастополя (и возможность сдавать его в аренду России) и определили новые подходы украинских властей к решению вопросов собственности в Крыму и вдохновили ее на заключение Договора от 19 ноября 1990 года, в статье 6 которого РСФСР и Украина признают и уважают территориальную целостность РСФСР и Украинской ССР «в ныне существующих в рамках СССР границах». Стороны согласились в том, что все вопросы в отношении объектов, «квалифицируемых как общесоюзная собственность» (подч. нами), будут урегулированы особыми соглашениями, базирующимися на законодательных актах Сторон о защите экономических основ суверенитета (ст. 9). Иными словами, на основе внутригосударственных, а не международных актов.
Российские лидеры охладили таким образом страсти новоявленных украинских предпринимателей, на короткое время вернули Украину в лоно Союза СССР, а заодно и сами получили доступ к своей «доле» — к разбазариванию и расхищению общенародной собственности в Крыму. Тут уже не до гордыни, не до провозглашения «незалежности» Украины.
Украинских юристов и политологов ожидал неприятный сюрприз: положения принятого 6 марта 1990 года Верховным Советом СССР Закона о собственности в СССР, а также Закон РСФСР от 31 октября 1990 года, о котором уже говорилось. Согласно Закону о собственности в СССР к государственной собственности относились общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). Распоряжение и управление государственным имуществом осуществляли от имени народа (населения административно-территориального образования) соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы.
По соглашению между собственниками государственного имущества оно могло находиться в их общей собственности.
Имущество, создаваемое или приобретаемое за счет бюджетных или иных средств Союза ССР, союзной республики, автономной республики (а Крым был уже в тот период автономной республикой), автономной области, автономного округа, административно-территориального образования или средств находящихся в их ведении предприятий, организаций, учреждений, относилось соответственно к общесоюзной собственности, собственности союзной республики, автономной республики, автономной области, автономного округа или собственности административно-территориального образования.
Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являлись неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории. Союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ осуществляли в рамках законов СССР владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами на своей территории в своих интересах и в интересах Союза ССР. Автономная республика, автономная область, автономный округ осуществляли эти правомочия также в интересах союзной республики и в рамках ее законов.
Пользование и распоряжение водами и другими природными ресурсами, находящимися на территории двух или нескольких союзных республик, автономных республик, автономных областей, автономных округов осуществлялось по соглашению между ними, при необходимости — с участием Союза ССР.
Во владении и пользовании Союза ССР (его органов и организаций) находились земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспечения деятельности органов власти и управления Союза ССР, Вооруженных Сил СССР, пограничных, внутренних и железнодорожных войск, магистрального трубопроводного транспорта, Единой энергетической системы СССР, космических систем и общесоюзных систем связи и информации, а также для использования другого имущества, которое согласно части второй статьи 21 Закона относились к общесоюзной собственности по соглашению между Союзом ССР и соответствующей союзной, автономной республикой.
Изъятие указанных земельных участков и других природных объектов осуществлялось с согласия Союза ССР. Предоставление во владение и пользование Союза ССР (его органов и организаций) новых земельных участков и других природных объектов осуществлялось по соглашению Союза ССР с союзной республикой, автономной республикой, автономной областью, автономным округом.
Порядок предоставления автономной республикой, автономной областью, автономным округом союзной республике, в состав которой они входят, земельных участков и других природных объектов для обеспечения общереспубликанских потребностей определялся по соглашению между соответствующими автономной республикой, автономной областью, автономным округом и союзной республикой.
Общесоюзные основы использования и охраны природных ресурсов устанавливались законодательством Союза ССР.
Порядок предоставления земли и других природных ресурсов во владение и пользование определялся законодательством союзных и автономных республик, а для обеспечения общесоюзных и межреспубликанских потребностей, обороны и безопасности страны — законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик об использовании и охране природных ресурсов.
Споры, возникавшие между Союзом ССР, союзными республиками, автономными республиками, автономными областями, автономными округами в связи с предоставлением и использованием земли и других природных ресурсов, должны были рассматриваться в порядке третейского разбирательства или в ином порядке, установленном законом.
В общесоюзной собственности, согласно ст. 21 Закона, находились имущество органов власти и управления Союза ССР, магистральный трубопроводный транспорт, Единая энергетическая система СССР, космические системы и общесоюзные системы связи и информации, имущество Вооруженных Сил СССР, пограничных, внутренних и железнодорожных войск, оборонные объекты, средства союзного бюджета, Государственный банк СССР и другие банки Союза ССР и общесоюзные резервные, страховые и другие фонды.
В общесоюзной собственности находились также предприятия и народнохозяйственные комплексы в промышленности, энергетике, строительстве, железнодорожный, воздушный, морской транспорт, высшие учебные заведения общесоюзного значения и другое имущество, приобретенное за счет общесоюзных средств или безвозмездно переданное в собственность Союза ССР союзными республиками, автономными республиками, автономными и административно-территориальными образованиями, гражданами и юридическими лицами.
В собственности союзной республики (ст. 22) находились имущество органов власти и управления союзной республики, культурные и исторические ценности народов союзной республики, средства республиканского бюджета, республиканские банки, республиканские страховые, резервные и иные фонды, а также предприятия и народнохозяйственные комплексы, высшие учебные заведения республиканского значения, объекты социально-культурной сферы и иное имущество, обеспечивающее суверенитет, хозяйственную самостоятельность республики, ее экономическое и социальное развитие.
В собственности автономной республики, автономной области, автономного округа находились имущество их органов власти и управления, культурные и исторические ценности народов автономной республики, автономной области, автономного округа, средства соответствующего бюджета, жилищное и жилищно-коммунальное хозяйство соответствующего Совета народных депутатов, а также предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, обеспечивающее сохранение материальной и духовной культуры народов автономных республик, автономных областей, автономных округов, их экономическое и социальное развитие, выполнение других задач, стоящих перед автономными республиками, автономными областями, автономными округами.
В собственности края, области, района или другого административно-территориального образования находились имущество органов власти и управления административно-территориального образования, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство местного Совета народных депутатов, а также могли находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями.
Все эти нормы Закона о собственности в СССР от 6 марта 1990 года были полностью нарушены применительно к Крыму и Севастополю принятыми в 1990-1991 годах законами Украины. И уже только на данном основании эти законы могли быть признаны недействительными.
Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств «О собственности бывшего Союза ССР за рубежом» от 30 декабря 1991 года{134}, под которым стоит подпись и Украины, ввело в относительно спокойное, в «цивилизованное» русло процесс стихийного растаскивания общенародной собственности на просторах бывшего государства Российского.
В Соглашении говорилось, что государства — участники Соглашения, отмечая, что вопросы, связанные с имуществом бывшего Союза ССР за рубежом, требуют специального урегулирования, подтверждая приверженность государств Содружества к развитию взаимовыгодного сотрудничества и решению всех вопросов в конструктивном духе, согласились о нижеследующем:
1. Государства — участники Содружества взаимно признают, что каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом и будут способствовать реализации этого права.
2. Создать межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза за рубежом.
Приходится снова и снова говорить о том, что статья 6 Договора 1990 года прекратила свое действие с момента прекращения существования СССР «де-факто» в декабре 1991 года. Но Российская Федерация — Россия, будучи государством-учредителем СССР, являясь государством-продолжателем территориальных прав РСФСР, правопреемником Российского государства и СССР и государством-продолжателем СССР, вправе осуществлять свой государственный суверенитет в границах, существовавших до вступления в силу Договора об образовании СССР, утвержденного I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года. Поэтому признание так называемых «территориальных приобретений» Украины законными, не подлежащими пересмотру означает одобрение волюнтаристской политики Украины.
Приходится констатировать, что за годы, прошедшие после распада СССР, российские власти так и не смогли выработать единую четкую и верную позицию по вопросам о статусе Крыма и о статусе Севастополя и принять какие-либо меры для решения проблемы собственности в этом регионе в соответствии с требованиями законов и исторической справедливости. Более того, в условиях конфронтации между Президентом и Верховным Советом Российской Федерации, имевшей место в период принятия Верховным Советом России действительно важных и значительных решений по Крыму и Севастополю, расценивающих действия по передаче Крыма в состав УССР в 1954 году и по распространению Украиной своей юрисдикции на город Севастополь как неправомерные, эти решения характеризовались должностными лицами органов исполнительной власти Российской Федерации, и прежде всего, либеральствующими чиновниками Министерства иностранных дел РСФСР, как «авантюристические». Но об этом мы еще поговорим.
Подобная участь постигла и акты Государственной Думы по этим вопросам, а также по вопросу о необходимости прекращения раздела Черноморского флота, ведущего на самом деле к его уничтожению. Таким образом, проблема «загонялась вглубь». А между тем возможности решения вопроса о статусе Крыма правовыми средствами не использовались, а соответствующие предложения не исполнялись.
Согласно ст. 73 Конституции Украины 1996 года вопросы об изменении территории Украины решаются исключительно всеукраинским референдумом. До вступления в силу Конституции Украины 1996 года территория Республики Крым в соответствии со ст. 2 Закона Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым» от 29 апреля 1992 года (в ред. Закона от 30 июня 1992 г.) не могла быть «изменена или передана в состав другого государства без согласия Верховного Совета Украины и Верховного Совета Республики Крым».
Еще раз подтвердился фундаментальный тезис о том, что самопровозглашение Украиной своей суверенности не означало признания за нею прав на территории и собственность Крыма и Севастополя. Международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая передача государственного суверенитета на территорию оформлялась в виде международного договора именно по этому вопросу, поскольку это связано со стабильностью международных отношений. Венская конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР или Постановление Президиума Верховного Совета СССР нельзя признавать международным договором, если они не отвечают требованиям, предъявляемым международным правом, к таким документам. Прежде всего, это внутренний документ, не имеющий характера соглашения и предписывающий определенные действия административным органам РСФСР или УССР.
Административное управление территориями Крымской области, которое осуществляла Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, — абсолютно не равнозначные понятия.
Подчеркнем еще раз, что Российская империя, РСФСР, СССР и Российская Федерация — один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования. Если договор был заключен между юридически еще существовавшим СССР и союзными республиками, то СССР нельзя называть предшественником, а членов федерации — его правопреемниками. Поэтому в данном случае нельзя ссылаться на принципы международного права.
Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР, учредитель и продолжатель Союза ССР вправе ставить вопрос о государственно-правовом статусе Крыма. Передача прав административного управления Крымской областью от одной республиканской администрации другой в рамках единого государства (СССР) ничего общего не имеет с передачей суверенитета России над Крымом. Как убедительное подтверждение этого, в документах Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 26 сентября 1995 года в Выводах № 190 (195) к вступлению Украины в Совет Европы зафиксировано: «В Крыму, административное управление которым было передано Украине в 1954 году (подч. нами), этнические россияне составляют 70% населения». Совет Европы не допустил ошибки, которую позволили себе представители российской власти, оправдывая «легитимность» (понятие «легитимность» используется чиновниками управленческого аппарата для прикрытия «незаконности» в их действиях) передачи Крыма и Севастополя Украине.
Правящие круги Российской Федерации ни разу не выступили с протестом по дипломатическим каналам в связи с осуществлением Украиной фактического суверенитета в отношении Севастополя и Крыма, последующим закреплением в одностороннем порядке в своей конституции «передачи» Севастополя в подчинение Украине. Президент и МИД Российской Федерации занимали в лучшем случае позицию выжидательного нейтралитета. С 1954 по 1991 годы российские власти не ставили официально проблему возвращения Крыма и Севастополя. Тем самым провоцировали украинских националистов на заявления о том, будто бы Россия отказывается от своих исконных территорий.
И только в начале 1992 года ситуация стала меняться.