§ 2. Единая территория, государственно-территориальная организация территории и единая система государственной власти и управления как гарантия устойчивости федеративного государства
§ 2. Единая территория, государственно-территориальная организация территории и единая система государственной власти и управления как гарантия устойчивости федеративного государства
Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 года включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует эти понятия. Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводятся понятия «федеративное устройство» и «территория». Субъекты Российской Федерации являются составными частями территории Российской Федерации. Термин «административно-территориальное устройство в федеративном государстве используется по отношению к составным частям территорий ее субъектов.
Субъекты Российской Федерации имеют, как правило, свойственное для унитарного государства административно-территориальное устройство. Кроме того, административные единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются субъектами местного самоуправления.
Федеральное законодательство относит вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации к компетенции представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289-0). При определении административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации одновременно должны учитываться положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Анализ конкретных законов об административно-территориальном устройстве показывает, что практически все вопросы в этой сфере решаются в рамках субъекта Федерации даже в тех случаях, когда требуется согласование этих вопросов на федеральном уровне.
Территория выступает как общий объект властных отношений как для Российской Федерации, так и ее субъектов. Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит как Российской Федерации в целом, так и субъекту Федерации. В отношении территории Российской Федерации следует поэтому законодательно распределять права между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом незыблемым остается принцип государственной целостности Российской Федерации.
На одной и той же территории Российской Федерации функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления, что требует разграничения их территорий. При этом территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на все виды территории, и принципы правового регулирования территории Российской Федерации являются основополагающими для правового регулирования территорий субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В качестве наиболее общего термина, охватывающего внутреннее строение, структуру государства как территориального образования, правовой наукой выработано понятие территориальной организации государства.
Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является в то же время самостоятельным, целостным компонентом, особой подсистемой в рамках территориальной организации Российской Федерации. Особенности этой подсистемы определяются правовым статусом субъекта Федерации. Субъект Российской Федерации обладает территорией, которая непосредственно входит в состав территории Российской Федерации, имеет установленные границы, которые могут быть изменены только с взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации (части 1, 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации); является носителем государственной власти.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации); имеют право самостоятельно устанавливать систему собственных органов государственной власти (часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации); устанавливают общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации); самостоятельно регулируют собственное административно-территориальное устройство (пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Таким образом, субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России. В пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Юридическими гарантиями целостности и относительной самостоятельности территориальной организации субъекта Российской Федерации являются право субъекта Российской Федерации на установление собственного административно-территориального устройства, определение порядка его изменения, запрет на одностороннее изменение статуса и границ субъекта Российской Федерации федеральными органами государственной власти.
Взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти выражена в определениях административно-территориального устройства, сформулированных С.Н. Бабуриным, М.А. Шафиром, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и рядом других ученых. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции.
Эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированное осуществление деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации, что невозможно без определенного единства и общности территориальной основы деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Элементы прежнего административно-территориального устройства, вошедшие в состав новой государственной системы, претерпели существенные изменения, стали основой для формирования современного административно-территориального устройства.
Процесс формирования территориальной организации государства, закрепления стабильного положения федеральных органов власти так же как и в вопросе формирования самих субъектов Федерации еще не завершен. Ключевым при оценке этого процесса является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в Федерацию.
Административно-территориальное деление государства не является неизменным. В Российской Федерации вопросы законодательного определения правовых процедур изменения административных границ между различными субъектами Федерации не получили конкретной правовой регламентации. В результате отсутствует еще необходимая устойчивость в развитии федерального устройства Российской Федерации, эффективное взаимодействие всех его элементов. Важно выработать конституционные гарантии такого развития, о чем свидетельствует исторический опыт Российского государства.
В зависимости от источника правового регулирования гарантии устойчивого развития федеративного устройства России подразделяются на конституционные и иные, закрепленные в действующем законодательстве. К конституционным гарантиям единства и целостности Федерации относятся: закрепление в федеральной конституции количества и статуса субъектов Федерации, отнесение к исключительному ведению Федерации вопросов, касающихся территориальной целостности и независимости государства, провозглашение верховенства федеральной Конституции, закрепление порядка утверждения изменений границ между субъектами Российской Федерации.
К иным гарантиям государственного единства относятся: федеральное вмешательство, конституционно-правовая ответственность государственных органов и их должностных лиц за нарушение единства Российского государства, единая культура и историческое прошлое.
Если взять Конституцию РСФСР 1978 года, то в ней содержались эффективные системы гарантий целостности страны, конкретно указывались федеральные органы государственной власти, решавшие вопросы территориальной целостности государства; определялись их полномочия; к их ведению относились не просто «территория», а полномочия по определению состава территории Российской Федерации; утверждение образования новых краев, областей и др. В отношении территорий органы государственной власти были наделены различными конкретными полномочиями. Многие из этих организационно-правовых гарантий отсутствуют в ныне действующей Конституции. Территориальная целостность государства защищена недостаточно. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации самоустранился от выполнения своих прямых обязанностей по защите территориальной целостности государства, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Вся его деятельность свелась фактически к рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Именно в этом он видит свою «демократичность», уход от политической «заангажированности». Ослаблены функции контроля за соблюдением территориальной целостности и со стороны прокуратуры Российской Федерации, Государственной Думы, судебных органов.
В результате скоординированных действий двух амбициозных и безответственных правителей — Ельцина и Кравчука — по разрушению основ государственного устройства СССР на фоне пассивной политики Президента СССР М. Горбачева, утратившего контроль за развитием событий в стране, прочный, единый каркас Союза ССР не выдержал и стал разрушаться. Попытки создания обновленной федерации на основе союзного Договора 1922 года привели к краху всего государственного устройства Союза. Был ликвидирован конституционно-правовой механизм защиты суверенитета и территориальной целостности СССР, в образовавшийся правовой вакуум ринулись новоявленные либералы-демократы (как в России, так и в других союзных республиках) при поддержке региональной чиновничьей элиты и олигархических кланов с лозунгами суверенизации, независимости, неприкосновенности территории и др.
В этой ситуации актуальными для Российской Федерации стали проблемы не только восстановления ее прав на Крым и Севастополь, но и принятия эффективных организационно-правовых мер по нейтрализации всех попыток по нарушению ее территориальной целостности и суверенитета. Произвольные, безответственные и преступные действия должностных лиц, наносящих вред государству, должны строго наказываться. Горький опыт «передачи» Крыма и Севастополя Украине не должен забываться.
Согласно ст. 15 Конституции СССР 1936 года на органы Союза были возложены полномочия по охране суверенных прав союзных республик. Эту охрану должны были обеспечить прежде всего высшие органы государственной власти и высшие органы государственного управления СССР. Эти органы имели широкие конституционные полномочия по контролю за исполнением Конституции СССР. Президиум Верховного Совета, в частности, был наделен полномочиями по отмене постановлений Советов Министров СССР и союзных республик в случае несоответствия этих актов закону. Верховный Совет СССР в случае необходимости мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, в том числе и по таким вопросам, которые касались нарушения прав союзных республик. Прокурор СССР осуществлял высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями. Каждая союзная республика участвовала на равных началах со всеми другими республиками в осуществлении контроля за высшими органами власти Союза ССР и могла активно влиять на законодательную деятельность Союза.
В отличие от Конституции 1924 года Конституция СССР 1936 года не только перечисляла входящие в состав Союза союзные республики (ст. 13), но и устанавливала также и перечень административно-территориальных единиц, входивших в эти республики (ст. ст. 22-29). Данная норма имела принципиальное практическое значение. При обсуждении проекта Конституции на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов были высказаны предложения о том, чтобы вычеркнуть из проекта Конституции статьи 22-29. В своем докладе на Съезде И. Сталин сказал по этому поводу следующее: «В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду. И это очень хорошо, потому что здесь, как и во многом другом, требуется у нас атмосфера уверенности, требуется стабильность, ясность»{128}.
Отметим в этой связи, что Конституция СССР 1924 года относила к ведению Союза ССР лишь «урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками» (ст. 1, п. «б»). Невозможность изменения территории союзных республик без их согласия, как это устанавливала ст. 6 той же Конституции, подчеркивала суверенность союзных республик в вопросе об их государственных границах.
Конституция РСФСР 1925 года устанавливала, что общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ст. 17, п. «в»). Поскольку эти изменения не были связаны с изменением Конституции, изменения территории союзных республик производились республиканскими органами со сравнительной легкостью.
Конституция СССР 1936 года не ограничивала деятельность органов Союза лишь вопросами «регулирования». Полномочия Союза стали более широкими и определенными. Если прежде союзная республика (Съезд Советов, ЦИК) была вправе сама утверждать образование новых краев и областей, то теперь такие изменения в административно-территориальное деление союзных республик могли производиться лишь с утверждения Верховного Совета Союза и в порядке изменения конституций — союзной и республиканских.
Конституция 1936 года устанавливала точный перечень краев, областей, автономных республик и областей каждой союзной республики, имевшей в своем составе эти административно-территориальные единицы. Такой же перечень содержался в конституциях соответствующих союзных республик. В тех же из них, которые не имели краев и областей, конституции фиксировали состав автономных республик, областей, округов, районов и городов республиканского подчинения. В автономных республиках даже изменения в районном делении должны были отражаться в конституциях этих республик.
Конституция 1936 года согласно ст. 14 вопросы, относившиеся к ведению Союза ССР, делила на несколько групп. Наиболее обширная группа включала вопросы, относившиеся к области социалистического хозяйства, вытекавшие из того факта, что советское государство было хозяйствующим субъектом. Эта группа содержала как те вопросы, которые целиком относились к ведению Союза ССР, так и те, компетенция по решению которых принадлежала к союзным республикам.
Союз ССР осуществлял руководство в таких отраслях хозяйства, как пути сообщения, связь, водный транспорт, тяжелая и оборонная промышленность, машиностроение и др. Руководство этими отраслями осуществляли соответствующие общесоюзные наркоматы (ст. 75 Конституции).
К отраслям, в которых компетенция распределялась между Союзом и союзными республиками, Конституция относила пищевую, легкую и лесную промышленность, земледелие, зерновые и животноводческие совхозы, финансы и торговлю. Руководили этими отраслями соответствующие союзно-республиканские народные комиссариаты.
Здесь возникают, по крайней мере, два вопроса: 1) если передача Крымской области из состава РСФСР в состав УССР происходила с «учетом» общности экономики, территориальной близости и тесных хозяйственных и культурных связей между Крымской областью и Украинской ССР, то каким образом учитывались при этом (и учитывались ли?) такие вопросы (также входившие в ст. 14 Конституции СССР), как организация обороны СССР и руководство вооруженными силами СССР; внешней торговлей на основе государственной монополии; здравницами мирового значения; охраной государственной безопасности и др.? 2) передавалось ли в ведение Украинской ССР решение этих политических вопросов и, если да, то как менялась система управления в этой сфере? Представлялись ли на согласование Совета Министров СССР и Министерства обороны СССР проекты Указов Президиума Верховного Совета СССР? И если да, то было ли получено согласие их на передачу Крыма как части территории СССР? И каково было отношение к Севастополю и Черноморскому флоту?
Отсутствие информации (включая нормативно-правовую) позволяет думать о том, что практически в системе управления со стороны общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР вряд ли что менялось до 1991 года в связи с передачей Крыма в состав Украины. Ответ на данный вопрос, а также вопросы о том, как менялась (и менялась ли?) система органов исполнительной власти Украинской ССР на республиканском уровне и на уровне Крымской области, такие их функции, как планирование, бюджетные, финансовые, статистические, правоохранительные и другие, требуют самостоятельного исследования с тем, чтобы сделать вывод — была ли передача Крымской области в состав Украины формальным актом либо происходили какие-то изменения в системе управления областью? Поверхностный анализ системы партийного руководства партийными организациями Крымской области в 1954-1990 годы показывает, что ЦК КПСС прочно удерживал инициативу в этом вопросе и нейтрализовал попытки Компартии Украины закрепиться в Крымской области и Севастополе.
К 1990 году ситуация резко изменилась, о чем уже говорилось. На первый план выдвинулась задача решения крымской проблемы средствами и методами международного права, не оставляя без внимания в то же время и вопросы внутригосударственного подхода к решению этих проблем. Верховный Совет РСФСР еще в 1992 году четко разграничил эти два аспекта. Своим решением от 21 мая 1992 года он признал не имевшим юридической силы с момента принятия постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры.
Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 ноября 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ Верховный Совет РСФСР сделал, на мой взгляд, уступку украинским властям, считая необходимым урегулирование вопроса о Крыме лишь путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма на основе волеизъявления его населения. Предметом этих переговоров не может быть вопрос о юридической силе Указа от 5 февраля 1954 года. Верховный Совет РСФСР признал его не имеющим юридической силы, каковым он остается до сих пор. Поиски путей разрешения проблемы Крыма и Севастополя вынуждают еще раз обратиться к тексту Конституции Российской Федерации 1993 года, к анализу содержащихся в ней понятий «территория», «территориальная целостность».
Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: «территория» и «суверенитет». Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство — это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территории Российского государства и др.
В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие «суверенное государство» вообще отсутствует.
Напомним в этой связи, что Конституция Республики Башкортостан 1994 года в статье 1 гласила, что Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики.
Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, «включаемые» согласно п. 1 статьи 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют единую территорию единого государства, как это и закреплялось в Конституции 1976 года. А раз о единстве территории не говорится, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась и используется на практике при утверждении конституций в субъектах Федерации. В конституциях всех «суверенных» республик «забыли» написать о территории и суверенитете Российской Федерации. Зато территория субъекта Федерации провозглашается «неделимой» и «неприкосновенной», принадлежащей только народу субъекта Федерации. Конституция Республики Татарстан содержит статью, объявляющую территорию республики «неприкосновенной» (статья 60). Нарушается тем самым статья 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеративное устройство и территория Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению. Установив верховную власть на «своей» территории, ряд республик закрепили в Конституции и право на отделение от России.
Отметим вместе с тем, что многие края и области не пошли по этому пути, заняв принципиально иную, государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область «не вправе выйти из состава Российской Федерации». В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации. Необходимо в этой связи остановиться еще раз на самом понятии «территория», но уже с позиций неприкосновенности территории Российской Федерации и недопустимости произвольного, незаконного распоряжения ею под видом «передачи» от одного субъекта Российской Федерации другому.
В различных словарях и других источниках под территорией понимается: 1) пространственная сфера, географический район; 2) находящаяся под юрисдикцией (суверенитетом) государства часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); 3) административно-территориальная единица — составная часть государства для осуществления государственной власти на местах; 4) регион, местность; 5) специальная зона, созданная для реализации специфических задач государства; 6) земля, поверхность суши; 7) сфера жизнедеятельности, сфера обитания населения и другие.
Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывает широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений. Особенно недопустимой является неясность, неопределенность исходных базовых понятий в Конституции Российской Федерации. К сожалению, текст Конституции изобилует такими неопределенностями. Так, в отличие от предшествующих конституций Конституция 1993 года не дает понятий «государственная территория». Напомним в этой связи, что под государственной территорией в теории государства и права понимается находящаяся под суверенитетом государства часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними.
Выражением суверенитета союзных республик являлась статья 18 Конституции СССР 1936 г., закреплявшая положение о том, что изменения территории союзных республик без их согласия недопустимы. При этом территория понималась не только как пространственный предел власти советского государства, но и как земельное пространство, где собственником земли в целом являлось государство, имевшее широкие полномочия по распоряжению ею. На органы Союза (ст. 14) Конституцией СССР возлагалось установление основных начал землепользования, пользования недрами, лесами и водами, а союзные республики, в соответствии со своей конституцией, осуществляли на территории полномочия по определению порядка пользования объектами хозяйствования: землей, недрами, лесами и водами.
Статья 4 Конституции 1993 года закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения его государственной территории на самостоятельные части. Понятие «государственная территория» выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территорию, принадлежащую одновременно различным субъектам Федерации. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними. Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции).
Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Государственная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, что подчеркивается в п. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».
Согласно Конституции (статья 67) территория Российской Федерации включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статья 9 Конституции гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Статья 67 (пункт 1) Конституции определяет, по существу, понятие государственной территории Российской Федерации. В ней говорится, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Иными словами — сухопутные, водные и воздушные пространства. Определяя состав территории России, Конституция не упоминает, однако, недра, природные ресурсы, находящиеся под сухопутной и водной территорией. Природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально, как естественная среда обитания народов, а не как объекты их собственности. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вместе с тем законодательство определяет полномочия всех субъектов собственности, использующих природные ресурсы (независимо от форм собственности), направленные на рациональную эксплуатацию и охрану этих ресурсов.
Неопределенность в данном вопросе влечет за собой нарушение конституционных принципов при принятии субъектами Федерации своих конституций. Статья 8 Конституции Республики Бурятия, например, гласит, что земли, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на территории Республики Бурятия являются достоянием (собственностью) народа республики. Такое же отождествление понятий «достояние» и «собственность» содержится в статье 14 Степного уложения Республики Калмыкия. А Конституция Республики Ингушетия (статья 10) прямо провозглашает, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью.
Сознательно смешиваются два понятия — «территория» и «статус». Означает ли изменение статуса субъекта Федерации изменение правового статуса территории Российской Федерации? По взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть изменен только статус субъекта Российской Федерации. Что же касается территории субъектов Федерации, то они включены в территорию Российской Федерации, и она с взаимного согласия субъектов Федерации определяет не территорию, а границы между субъектами Российской Федерации (пп. 1 и 3 статьи 67). Конституция Российской Федерации проводит различие между понятиями «территория» и «граница». Для решения территориальных вопросов предусмотрен соответственно иной правовой режим, чем при изменении границ между субъектами Российской Федерации.
Конституция содержит понятия «равноправие и самоопределение народов». Подчеркнем, самоопределение народов, а не «право наций на самоопределение». Ни в Конституции, ни в международных договорах, ни в документах ООН нет и в помине такого понятия, как «права наций». В результате «тонкой» подмены понятий в республиках и автономных округах, входящих в состав Российской Федерации, субъектом Федерации выступает уже не народ, не население, а «коренная», «титульная» нация. А «население», проживающее на территории этих республик и округов, объявляются «русскоязычными», «некоренными», не представляющие из себя общностью.
Государственная целостность включает в себя не только единую территорию государства, но и единство таких элементов целого, как государственная (федеральная) собственность, единое гражданство, единая государственная власть, единые бюджет и налоги и др. Подменяя государственную целостность территориальной, субъектам Федерации, прежде всего республикам и округам, проще, видимо, объявить собственностью все, что находится на «их» территории: землю, природные ресурсы, объекты производственной и социальной инфраструктуры.
Еще раз подчеркнем, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория Российской Федерации (п. «б» ст. 71). Данное положение Конституции должно рассматриваться в органическом взаимодействии с п. п. «в» и «г» ст. 71. В пункте «в» говорится, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. И дальше — «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»); федеральная государственная собственность и управление ею» (п. «д»).
Положения, закрепленные в п. п. «б» и «в», являются базисными, то, о чем говорится в п. «г», — надстроечными. Территориальную организацию государства следует поэтому отграничивать от гражданского общества, а последнее — от органов государственной власти.
Территориальная организация государства это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и регионов; 1) внутреннее деление единой территории государства; 2) правовой статус территориальных образований в форме государственных образований и административно-территориальных единиц; 3) система взаимоотношений между государством в целом и властью, выступающей в виде системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Акцент на систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти ведет к нарушению единства федеративного устройства Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти. Для сохранения и укрепления этого единства необходимы единые принципы и подходы для всей системы государственной власти.
Данный подход нарушается уже в самой Конституции России. Почему речь должна идти только о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, о порядке только их организации и деятельности, о формировании только федеральных органов государственной власти? При таком подходе установление единой системы государственной власти происходит в отрыве от федеративного устройства Российской Федерации и единой территории Российской Федерации, а формирование федеральных органов государственной власти происходит с нарушением принципа единства системы государственной власти.
В результате такого подхода в полномочиях субъектов Федерации в области административно-территориального устройства образовался вакуум. В статье 72 Конституции, определяющей сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, такие полномочия отсутствуют. Ссылка на п. «н» ст. 72 Конституции — «установление общих принципов», — где говорится об «организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», положения не спасает. Данный вопрос не имеет прямого отношения к административно-территориальному устройству субъектов Федерации.
Субъекты Федерации вынуждены прибегать к статье 73 Конституции, в результате сложилось разнообразие в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства в субъектах Федерации, ничего общего не имеющего нередко с особенностями исторического, экономического, социального, национального характера конкретного субъекта Федерации. Был нарушен основополагающий принцип Конституции — каждая административно-территориальная единица даже при федеративном устройстве государства является частью территории Российской Федерации.
Подчеркнем еще раз, что под административно-территориальным делением (устройством) понимают разделение территории государства на части — административно-территориальные единицы — в рамках которых осуществляется управление государственными делами и местное самоуправление, создаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации административно-территориальное устройство относится к уровню только субъектов Российской Федерации и включает республики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. В юридической литературе проблемам административно-территориального устройства субъектов Федерации уделяется большое внимание. Правильно при этом отмечается, что Конституция России 1993 года не включила вопросы устройства в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вот вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, относящиеся к исключительному ее ведению, не разрабатывались достаточно глубоко. Основное внимание было сосредоточено на изучении административно-территориального устройства субъектов Федерации. Подробно анализировались такие вопросы, как система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений.
Все эти вопросы ранее регулировались, как уже говорилось, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
Однако в данном Указе все виды административно-территориальных единиц, вплоть до краев, областей и автономных республик, составляли часть территории РСФСР. Соответственно и процедуры изменения территории и границ этих единиц носили централизованный характер (решались на уровне вышестоящего органа). Напомним, что к ведению СССР относились вопросы утверждения образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик, утверждения изменений границ между союзными республиками (ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Границы между союзными республиками могли изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР (ст. 78 Конституции СССР 1977 года). Ст. 67 (п. 3) Конституции 1993 года дает иную формулировку: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». О том, кто утверждает это изменение, ничего не говорится.
Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Но можно ли то же самое утверждать в отношении организации и функционирования федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации?
Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. В соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Данная норма предполагает исключительное право Российской Федерации регулировать территориальные основы построения и деятельности федеральных органов власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Анализ законов субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве дает основания утверждать, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации нередко выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах ряда областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Российской Федерации и распространяющих данное понятие исключительно на организацию областных органов государственной власти.
Сказанное означает, что в ряде случаев обязательная связь между субъектом Российской Федерации, определяющим свое административно-территориальное деление, и органом государственной власти Российской Федерации, определяющим территориальное деление на местах своих подразделений для обеспечения реализации ими своих полномочий, нередко отсутствует.
Однако эффективное выполнение государственных функций федеральными органами невозможно без внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированную организацию и деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно при регулировании вопросов территориальной организации деятельности федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах в соответствующих нормативных актах указывается на необходимость соблюдения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
В соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации строится система территориальных органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, федерального казначейства, управления почтовой связью, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях.
Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. Напомним еще раз, что в соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Означает ли это, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации? Это обстоятельство нашло отражение в соответствующих законодательных актах Нижегородской, Тверской и других областей, распространяющих понятие административно-территориального устройства исключительно на организацию областных органов государственной власти. Вместе с тем в ряде других субъектов под административно-территориальным устройством области понимается вся система территориальной организации области, обеспечивающая исполнение на территории области полномочий органов государственной власти Российской Федерации и соответствующей области.
В юридической литературе дан подробный анализ изменений административно-территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации. О «передаче» какой-то административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта, в состав другого субъекта Федерации или в состав другого государства ничего не говорится. Когда же в соответствующих законах речь заходит об изменениях территории и границ субъектов Федерации, то формулировки не отличаются единообразием. Так, Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия» от 29 августа 2007 года (в ред. Закона Республики Бурятия от 04. 05. 2008 № 241-IV) фиксирует, что территория Республики Бурятия целостна, едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория и границы Республики Бурятия не могут быть изменены без согласия народа Республики Бурятия, выраженного путем референдума.
В статье 2 соответствующего закона Республики Башкортостан говорится, что территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Территория и границы Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия.
В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Российской Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов Российской Федерации с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 6).