§ 2. Изменение правовых оснований передачи Крыма Украине («хозяйственная целесообразность») и установление Украиной режима фактической аннексии территорий Крымской области и Севастополя может стать предметом разбирательства в Международном Суде
§ 2. Изменение правовых оснований передачи Крыма Украине («хозяйственная целесообразность») и установление Украиной режима фактической аннексии территорий Крымской области и Севастополя может стать предметом разбирательства в Международном Суде
Ко дню обретения независимости (26 декабря 1991 года) Украина не имела ни одного метра юридически оформленной государственной границы с сопредельными странами.
В нынешний период в СНГ сложились внешние границы СНГ — с государствами, не входящими в СНГ; и внутренние — с государствами СНГ. Есть и другая классификация государственных границ: классические государственные — границы, совпадающие с границами СНГ; границы, формирующиеся по классическому типу, например, России с Латвией; бывшие административные границы, формально провозглашенные государственными.
В Крымской области внешней государственной границей является участок границы, которая являлась государственной границей бывшего СССР. Государственные границы были установлены в день провозглашения независимости Украины. Внутренние (формально провозглашенные в марте 2003 года) государственные границы являются условными и не определены двусторонними соглашениями.
Данная тема, как и другие темы правового статуса Крыма и Севастополя, осталась вне внимания отечественных юристов-международников.
Исходным положением для нас является четкое разграничение понятий «государственная территория» и «территория как объект хозяйствования».
Государственная территория в международном праве определяется как пространственная сфера действия государственного суверенитета, выражающаяся в праве государства определять организацию принадлежащей ему территории. К основным признакам государственной территории относят такие, как верховенство и принадлежность, единство, целостность (неприкосновенность), неделимость, отсутствие давности, пространственность, использование территориального верховенства для регулирования правового режима подвластной государству территории.
В работах юристов-международников (Н.А. Ушаков, Ю.Г. Барсегов, В.Г. Городнюк и др.) критикуется позиция, согласно которой территория является объектом собственности государства. Подобная конструкция проистекает из отождествления государственной территории с землей (слово «территория» происходит от латинского «terra» — земля), что ведет к признанию вещной природы государственной территории. В этих же работах содержится критический анализ трактовок государственной территории как пространственного предела государственной власти и как объекта государственно-правовой (публичной) собственности. Признание государственной территории как пространственного предела и утверждение о том, что территория находится и в собственности государства, неизбежно ведет к отождествлению государственной территории с землей.
Ошибочность отождествления земли с территорией была подвергнута критике С.Н. Бабуриным, Ю.Г. Барсеговым, Н.А. Ушаковым, В.Г. Городнюком. Результатом такого отождествления явилось то, что юридическая характеристика государственной территории стала вбирать в себя всю сложность юридического опосредования отношений собственности. Не следует поэтому смешивать понятие государственной территории с понятием территории как объекта хозяйствования. Государственная территория не выступает элементом географической среды или объектом собственности. Международное право регулирует и охраняет не собственность государства на территорию (по той простой причине, что территория не вещь), а суверенитет государства, его территориальную неприкосновенность и целостность.
Регулирование возникающих по поводу государственной территории вопросов как внутригосударственными, так и международно-правовыми нормами не означает, что одному и тому же юридическому отношению следует придавать одну структуру в государственном праве, другую — в международном праве. Одно это может служить доказательством ошибочности конструкции. Как справедливо отмечает профессор Ю.Г. Барсегов, юридическая природа государственной территории не может меняться в зависимости от сферы проявления.
Конституция СССР являлась юридическим выражением государственного суверенитета СССР. Статус Конституции как Основного закона государства предполагал ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Союза ССР.
Прямое действие Конституции СССР означало, что она изначально имела высшую юридическую силу и подлежит реализации независимо от наличия конкретизирующих, развивающих, а в 1990-1991 годах — нарушающих ее нормативных актов (включая, в случае с Конституцией СССР, разного рода декларации о государственном суверенитете союзных республик).
Данное положение применяется и при решении вопросов территориальной целостности и нерушимости государственных границ. Конституционные нормы, регулирующие эти фундаментальные основы государства, могут применяться непосредственно, без их законодательной конкретизации и развития в процессе их применения. Если конкретизирующего нормативного акта не было, правоприменитель обязан был принять решение непосредственно на базе Конституции СССР. Законность его определялась бы не тем, что оно целесообразно или более «демократично», а тем, что оно не противоречило бы Конституции СССР.
Следует, видимо, согласиться с точкой зрения, что территория не находится и не может находиться в правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредованно, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства. Компетенция государства в отношении его территории определяется, прежде всего, понятиями суверенитета и юрисдикции.
Государственный суверенитет, означающий верховенство государственной власти на соответствующей территории и независимость во внешних сношениях, обеспечивается «полнотой государственной власти во всех сферах общественной жизни; наличием гражданства; исключительным правом народа владеть, пользоваться и распоряжаться всеми объектами достояния и собственности, закрепленными в Конституции, верховенством Конституции и законов государства на своей территории; ратификацией законов; исключительным правом на изменение существующей территории; правом выступать как равноправный участник международного общения; наличием своего государственного языка, герба, флага, гимна и столицы», правом принимать меры по охране и защите государственных интересов, неприкосновенность территории государства в существующих границах, изменение и использование ее без согласия государства.
В реальной действительности территории практически всех союзных республик менялись с многочисленными нарушениями конституционного законодательства. Советским Союзом заключались международные договора, которые нередко изменяли территории союзных республик без получения на то соответствующего согласия. При этом характерно, что до принятия Конституции СССР 1977 г. Союз ССР не обладал полномочиями по определению и установлению государственной границы. По смыслу всех советских конституций территория Союза ССР состояла из территорий союзных республик, наличие «союзной» территории исключалось. На практике Союз ССР с 1945 г. осуществлял непосредственные властно-распорядительные полномочия в отношении некоторых территорий (Южный Сахалин, Курильские острова, Кенигсбергская область), включив их только в 1946 г. в состав РСФСР на основании соответствующего Указа Президиума Верховного Совета СССР. Нередко высшие органы государственной власти СССР принимали законодательные акты об изменении территорий республик по представлениям не уполномоченных на то республиканских органов власти. Указами Президиума Верховного Совета СССР со ссылками на представления Президиумов Верховных Советов республик. Только в период 1939-1956 гг. была изменена территория 11 союзных республик. Кроме этого, имелись случаи, когда Президиум Верховного Совета СССР принимал по данному вопросу указы на основе выраженного республиканскими министрами согласия от имени своих Президиумов Верховных Советов без принятия последними вообще каких-либо актов. Не было получено и согласия Верховных Советов союзных республик в указанных случаях. Подобная практика изменения территорий союзных республик в нарушение конституционного законодательства порождала негативные последствия, стала причиной возникновения территориальных споров и притязаний между ними. Уже в условиях распада СССР межреспубликанские границы оставались административными. Территориальное разграничение между государствами бывшего СССР далеко не всегда стало осуществляться путем заключения международных договоров по установлению государственных границ.
Напомним, что статья 16 Конституции РСФСР гласила: «Территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР». Такая же статья содержалась во всех трех конституциях бывшего СССР. Процедура получения такого согласия разработана не была. Ведению РСФСР в лице ее высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежало представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и областей, установление границ краев и областей. В Конституции СССР 1977 года было записано, что «территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между союзными республиками могут изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР» (ст. 78). Статья 122 (п. 2) Конституции закрепляла право Президиума Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии утверждать изменение границ между союзными республиками.
В Декларации же о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. было провозглашено: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». В дальнейшем, уже в Конституции 1993 г. в ч. 1 ст. 4 было зафиксировано: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры). Конституционно закрепляется положение о том, что сухопутная территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
Еще раз повторим, что в ряду конституционных гарантий территориальной целостности Российской Федерации важную роль играют те из них, которые обеспечивают единство государства и общества: единое гражданство для всего населения; равенство всех граждан перед законом; единство государственной власти и закона и др. Перечисленные гарантии объединяло то, что они не выделяют национальные, социальные или какие-либо иные признаки отдельных групп населения и рассматривают общество и народ в качестве целостного образования.
Конституция Российской Федерации (статья 76) гласит, что «территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Данная норма конкретизируется в статье 1 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 года. В ней дается не только перечисление состава государственной территории, но и определение последней «как пространственного предела действия государственного суверенитета Российской Федерации».
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР закреплялось непосредственное право собственности на землю и ее природные ресурсы. Этим создавались предпосылки для более четкого правового регулирования экономических отношений. Но тесная связь понятий государственного суверенитета и территории, понимаемой как объект хозяйствования, не меняет качественно иного, политического понятия «государственного суверенитета».
В отличие от предшествующих конституций, Конституция 1993 года не дает понятий «государственная территория». Под государственной территорией в теории государства понимается правомерно находящаяся под его суверенитетом часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними). И когда статья 4 (пункт 3) Конституции закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность внешних границ государства, но и целостности государства, недопустимость разделения на самостоятельные части государственной территории. Россия — не сумма частей, а единое, целостное государство. И понятие государственная территория выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территории, принадлежащие различным субъектам власти. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними.
Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность территории.
Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, где подчеркивается п. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».
Все государственные границы условно делятся на несколько видов, в зависимости от классификационного критерия. Например, можно выделить сухопутные, водные и воздушные границы. Можно разделить государственные границы по странам, с которыми они проходят, и т. д. Возможна и такая классификация: границы РФ с государствами Балтии; границы со странами-участниками СНГ. Последний вид границ наиболее важен, ибо находится в постоянном динамическом движении. Теперь эти границы должны были приобрести статус государственных, но в силу ряда причин статус этот они не приобрели. Во-первых, не существует договоров о разграничении территории, т. е. договоров о делимитации, — следовательно, не проведена и демаркация. Не существует, кроме того, четкого представления о путях развития самого СНГ, ибо часть его членов образуют близкие этнические группы{135}.
Особое внимание следует обратить на Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г., так как именно он определяет пределы государственной территории Российской Федерации. Водную территорию Российской Федерации составляют внутренние воды и территориальное море. К внутренним водам п. 4 статьи 5 относит:
а) морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации;
б) воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других сооружений портов;
в) воды заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или не сколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морских миль;
г) воды заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов, исторически принадлежащих Российской Федерации, перечень которых объявляется Правительством Российской Федерации;
д) воды рек, озер и иных водоемов, берега которых принадлежат Российской Федерации».
Примером залива, исторически принадлежащего Российской Федерации, может быть Залив Петра Великого, решение по которому было принято Постановлением Совета Министров СССР в 1957 г. В порядке правопреемства этот залив принадлежит теперь Российской Федерации{136}.
Территориальное море, согласно п. 3 статьи 5 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации», составляют прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации, или от прямых исходных линий, соединяющих точки, географические координаты которых утверждаются Правительством Российской Федерации. Иная ширина территориальных вод устанавливается международными договорами Российской Федерации.
Воздушное пространство Российской Федерации составляет воздушное пространство над сухопутной территорией и над территориальными водами Российской Федерации. Сама воздушная граница представляет собой вертикальную плоскость, проходящую перпендикулярно по отношению к линии государственной границы. Верхняя граница воздушного пространства в настоящий момент не определена, имеются различные точки зрения, однако большинство ученых сходятся во мнении, что верхняя граница государственного суверенитета совпадает с границей плотных слоев атмосферы и равна приблизительно 100 километрам.
Практика государств показывает, что подавляющая часть проблем, возникающих при изменении государственного суверенитета, это проблемы с границами и территориальными претензиями.
Неприкосновенность границ, а именно это качество является наиболее важным и поэтому стержневым в самом принципе нерушимости границ, имеет по крайней мере три стороны. С одной стороны, государственная граница неприкосновенна в силу неприкосновенности самой государственной территории и самого государства. С другой стороны, неприкосновенна сама линия границы, то есть ее нельзя самостоятельно нарушать и разрушать, виновные должны нести за это ответственность. Наконец, государственная граница определяет пределы правопорядка для частных, юридических и должностных лиц. Следует сделать вывод: государственные границы неприкосновенны, а потому незыблемы. Установление государственных границ имеет сложную процедуру.
Проблема международно-правового оформления государственной границы между Россией и Украиной остается нерешенной. Отсутствие в настоящее время международно-правовых актов, определяющих линию прохождения между ними государственной границы, не позволяет их административно-территориальным границам, сложившимся в рамках бывшего Союза, полностью обрести правовой статус государственных границ. Возникшая в этой связи международно-правовая ситуация требует своего разрешения путем установления линии прохождения межгосударственных границ и заключения правовых актов на основе общепризнанных норм международного права.
Организационно-правовой механизм установления линии прохождения государственной границы между Россией и Украиной будет проходить несколько этапов, завершение каждого из которых будет сопровождаться заключением международно-правового акта. Во-первых, достижение договоренности на высшем уровне о делимитации и демаркации государственных границ; во-вторых, сам процесс делимитации, то есть определение по соглашению между Россией и Украиной общего направления прохождения государственной границы и нанесение ее на географическую карту. В-третьих, проведение линии на местности и обозначение ее соответствующими законами.
Международно-правовое оформление бывших административных границ находится на начальной стадии, они еще полностью не обрели в соответствии с международно-правовыми нормами статуса государственных. Отсутствие международно-правовых актов о делимитации и режиме государственных границ вынуждает регулировать их правовой режим внутригосударственными актами, что не дает полных правовых гарантий обеспечения ее неприкосновенности.
Следует напомнить в этой связи, что означают понятия «делимитация» и «демаркация».
О сложности проблемы говорит и профессиональный подход к понятиям делимитации и демаркации границы.
Делимитация границы — это определение общего положения и направления государственной границы между сопредельными государствами путем переговоров. Постановления о делимитации обычно являются составной частью мирных договоров или специальных соглашений об установлении или изменении государственных границ. В ходе делимитации договаривающиеся стороны составляют, как правило, по карте, без проведения работ на местности — описание прохождения линии границы, которое может быть самостоятельной статьей в самом договоре или в приложении к нему. В соответствии с определенным в договоре положением линии границы она наносится на географическую карту, которая, как правило, является составной частью договора о делимитации границы и в этом качестве служит наглядным свидетельством о положении линии границы. Материалы делимитации служат основанием для последующего этапа определения границы — проведения ее на местности.
Демаркация границы — проведение линии государственной границы на местности с обозначением ее специальными пограничными знаками. Демаркация границы осуществляется на основании документов о делимитации границы (договор, описание линии государственной границы с приложением специальной карты) совместными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах.
Во время работ по демаркации производится топографическая съемка или аэрофотосъемка местности, на основании чего составляется крупномасштабная топографическая карта пограничной полосы, устанавливаются пограничные знаки (столбы, проволочные заграждения и т. п.) и определяются их топографические координаты. О всех действиях по демаркации границы составляются специальные документы: протоколы с описанием прохождения линии границы и пограничных знаков (к протоколам прилагаются схемы и фотоснимки этих знаков). Пограничные знаки не подлежат произвольному перемещению, и стороны обязаны следить за содержанием их в надлежащем состоянии.
Следующий принцип международного права, подтверждающий якобы право Украины на территорию Украины, это так называемая «клаузула» о коренном изменении обстоятельств. В соответствии с ней коренное изменение обстоятельств, служивших основанием для подписания международного договора, дает сторонам право на выход из договора. Однако все дело в том, что данная клаузула не дает права выхода из договоров о границах государств. В таких случаях применение данной клаузулы недопустимо. Исходя из этого положения, ст. 6 Договора между РСФСР и УССР 1990 года и ст. 5 Договора об СНГ, где соответственно говорится о признании территориальной целостности и нерушимости границы лишь в рамках СССР и СНГ, не дают возможность изменить границы или территории стран.
Обратимся в этой связи еще раз к рассмотрению жалобы Украины в Совете Безопасности ООН в июле 1993 года.
Вследствие того, что не был подписан, ратифицирован и зарегистрирован в Секретариате ООН Протокол к Договору от 19 ноября 1990 года, учитывающий новый формат двусторонних отношений России и Украины после 8 декабря 1991 года, постоянный представитель Украины при ООН В.Г. Батюк распространил через Председателя Совета Безопасности ООН 13 июля 1993 года текст Заявления президента Украины Л.М. Кравчука, в котором без учета новых геополитических реалий решение Верховного Совета России квалифицировалось «…как грубое нарушение общепризнанных норм и принципов международного права» и отмечалось, что «это является откровенным вмешательством во внутренние дела Украины, покушением на ее территориальную целостность и нерушимость ее границ»{137}.
19 июля 1993 года постоянный представитель Российской Федерации при ООН Ю. Воронцов через Председателя Совета Безопасности ООН распространил текст Заявления Министерства иностранных дел Российской Федерации в связи с решением Верховного Совета России, в котором вопреки принципу континуитета Российской государственности говорилось: «Принятое 9 июля 1993 года Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» расходится с линией Президента и Правительства Российской Федерации на реализацию интересов России в вопросах Черноморского флота, базирования ВМФ Российской Федерации на территории Украины, в Крыму и в Севастополе». Одновременно в Заявлении отмечалось, что «любые проблемы … можно решать лишь в рамках политического диалога, с учетом мнений и интересов различных групп населения, при строгом соблюдении договоров и соглашений с украинской стороной, принципов СБСЕ и ООН».
Обманные действия постоянного представителя Украины при ООН В.Г. Батюка, о чем уже говорилось, непоследовательность, безответственность и непрофессионализм постоянного представителя Российской Федерации при ООН Ю. Воронцова привели к созыву Совета Безопасности в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Устава ООН и согласно правилу 3 Временных правил процедуры Совета Безопасности для рассмотрения ситуации, которая возникла вследствие принятия 9 июля 1993 года Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя».
По итогам консультаций Председатель Совета Безопасности сделал от его имени заявление, в котором, в частности, отметил, что «в Договоре между Российской Федерацией и Украиной, подписанном в Киеве 19 ноября 1990 года, Высокие Договаривающиеся Стороны взяли на себя обязательство уважать территориальную целостность друг друга в рамках существующих между ними в настоящее время границ. Постановление Верховного Совета Российской Федерации несовместимо с этим обязательством, равно как и с целями и принципами Устава, и не имеет силы».
Введенный в заблуждение дезинформацией украинской стороны и пассивностью российского представителя Председатель Совета Безопасности допустил не только некорректный выпад в адрес высшего законодательного органа Российской Федерации — постоянного члена Совета Безопасности ССР и вмешательство во внутренние дела Российской Федерации, объявив не имеющим силы Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя», но и недобросовестность в цитировании зарегистрированного в Секретариате ООН Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года.
Договор между РСФСР и УССР 1990 г. оформил отношения между республиками единого союзного государства. Однако происшедшее с того времени коренное изменение обстоятельств, выразившееся, в частности, в образовании на месте СССР самостоятельных независимых государств, объективно потребовало заключения нового договора между Россией и Украиной. Договоренность об этом была зафиксирована в Соглашении между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений (23 июня 1995 года, Дагомыс), подписанном президентами, главами правительств и председателями парламентов двух стран. В соответствии с этим и был разработан новый общеполитический Договор, который должен был, по замыслу сторон, полнее и четче отрегулировать отношения между двумя полностью независимыми странами, дать ответы на вопросы, не затрагивавшиеся в Договоре 1990 г.
Статья 2 Договора 1997 года подтверждала территориальную целостность сторон без заявления России о необходимости отдельного урегулирования вопроса о принадлежности Крыма и Севастополя. Украина впервые получала договорную норму о праве на Крым (включая Севастополь). Однако процесс принятия Россией закона о ратификации был сопряжен с рядом серьезных нарушений конституционного законодательства, допущенных обеими палатами Федерального Собрания: Государственная Дума приняла (допустив при этом неоднократные нарушения процедуры принятия законов) закон о ратификации договора без каких-либо предварительных условий (ратификация безусловная). Совет Федерации закон одобрил, внеся изменения в условия вступления договора в силу (ратификация условная). Эти нарушения ставят под сомнение юридическую силу закона о ратификации и тем самым, в соответствии с Венской конвенцией 1969 г., дают основания оспаривать действительность самого договора. Признание Конституционным Судом России закона о ратификации Договора не соответствующим Конституции Российской Федерации означало бы отсутствие со стороны России окончательного согласия на обязательность Договора. И если Россия в официальном порядке заявила бы о своих имеющихся правах на Крым и Севастополь, то она не подпадала бы под действие принципа эстоппель — утрата государством права ссылаться на недействительность договора (ст. 45 Венской конвенции 1969.) Причем подобные правомерные действия России не считали бы нарушением международного права.
Для обращения в Международный суд основанием может служить принцип эстоппель — молчаливое согласие, согласно которому государство не может отрицать ранее признанный факт, если акт признания факта доказан последующим (за неправомерным актом) поведением данного государства. В соответствии с этим принципом предполагается, что государство, которое считает, что против него совершен неправомерный акт, должно немедленно поставить этот вопрос перед другой стороной и перед соответствующими инстанциями, и при каждом удобном случае принципиально ставить вопрос и, если потребуется, на протяжении многих лет. Юристы-международники из числа либералов полагают, что Россия поставила вопрос о неправомерности указов 1954 года по прошествии ряда лет после их принятия, что считается недобросовестным поведением, а значит и неправомерным актом. В соответствии с данным принципом распространение юрисдикции Украины, в частности, на город Севастополь в 1968 году имело под собой законные основания, поскольку Россия молчала об этом на протяжении почти 30 лет, и постановка вопроса о незаконности действий Украины только после изменения обстоятельств (распад СССР) противоречит этому принципу (свидетельствует о «недобросовестности» СССР и России).
О «недобросовестности» СССР и России в случае с грубым нарушением Украиной актов внутреннего законодательства (союзного и республиканского) будет подробно сказано в дальнейшем. Здесь же отметим, что аргумент о «молчании» явно не срабатывает, отечественные эксперты-международники погружаются в рассмотрение финансово-бюджетных вопросов. Необходимо учитывать, рассуждают они, что постановление Правительства РСФСР 1948 года о непосредственном переподчинении Севастополя республиканскому Совету Министров РСФСР имело большое значение, прежде всего, для решения финансово-бюджетных вопросов. По этому постановлению бюджет Севастополя проходил отдельной строкой в бюджете РСФСР, а не как это было до этого (в составе бюджета Крыма). Исходя из этого, делается вывод, что с распространением своей юрисдикции на Севастополь Украина взяла на себя и задачу финансово-бюджетного обслуживания города Севастополя. А раз так, спрашивается, если по мнению РСФСР и СССР, постановления 1954 года о передаче Крыма Украине не распространялись на город Севастополь, то почему они позволили Украине не только распространить свою юрисдикцию на этот город, но и включить бюджет города в бюджет Украины? Не лучшее ли это свидетельство того, вопрошают «либеральствующие» юристы, что они (РСФСР и СССР) согласились с тем, что в действиях Украины 1968 года нет ничего неправомерного?
Хочется спросить, прежде всего, отечественных юристов-международников, почему же они не поставили немедленно перед «соответствующими инстанциями», раз уж эти юристы полагали, что было нарушено международное право, вопрос о неконституционности Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 февраля 1954 года? Применительно к ситуации 1954 года о таком принципе международного права, как принцип «эстоппель», не могло идти речи, поскольку были нарушены конституционные, а не международные нормы и принципы. И против кого Советскому государству надо было ставить вопрос «перед соответствующими инстанциями»? Украина была союзной республикой в составе СССР вплоть до декабря 1991 года, и тезис о применении к ней принципа международного права «эстоппель» в ситуации с Крымом и Севастополем, возникшей в 1954 году, да еще с целью оправдать нарушение конституций, звучит, по меньшей мере, неубедительно.
В соответствии с принципом эстоппель Верховный Совет РСФСР немедленно, сразу же после трансформации конституционных отношений между Украиной и Россией в международные, ставил вопрос о нарушении Украиной принципов международного права, причем трижды.
Важным для темы исследования является также принцип, согласно которому государство не может ссылаться на нарушение внутреннего законодательства как на основание недействительности его согласия на те или иные действия (или акты), порождающие для него международно-правовые обязательства. Этот принцип означает, что оценка решений РСФСР и СССР 1954 года о передаче Крыма и его аннулирование Верховным Советом Российской Федерации в 1992 году ровно никаких последствий для установленных границ на момент распада СССР не имеют.
Для обоснования такого вывода приводится следующая цепочка доказательств. В Венской конвенции о праве договоров 1969 года (ст. 46) сказано, что нарушение внутреннего законодательства может иногда служить основанием для законного отказа от договора в том случае, если это нарушение являлось очевидным не только для самой страны законодательства, но и для другой стороны договора. Вряд ли в случае передачи Крыма Украине, высказывают свои предположения некоторые юристы-международники, можно говорить о том, что нарушение законодательства было очевидно для СССР, РСФСР и УССР, принимавших в 1954 году решение о передаче территории Крыма. Поскольку целью решения была передача территории Крыма, ничего бы не помешало тем, кто принял это решение, своевременно исправить ситуацию. Тем более это не помешало бы Украине поставить соответствующий вопрос, так как она была заинтересована в действительной, а не в формальной передаче этой территории. Вместо анализа зафиксированных в документах правовых норм даются, таким образом, субъективные умозаключения — «вряд ли», «можно говорить», «целью решения было», «она была заинтересована» и др. — что не имеет никакого отношения к ст. 46 Венской конвенции о праве договоров 1969 года. «Очевидно, с этих позиций следует трактовать и проблему Севастополя, — продолжает свой анализ юрист-международник. Вполне возможно, что при передаче Крыма Украине входила в намерение соответствующих сторон и передача Севастополя. Об этом равным образом может свидетельствовать и то, что в постановлениях не указывалось не только то, что не имеется в виду передача и Севастополя, но и то, что не имеется в виду не передача Севастополя, что можно было бы ожидать, если этот вопрос стоял бы принципиально. Более того, вполне возможно, что те, кто принимал решения, даже не знали о наличии особого постановления 1948 года о Севастополе как не части Крыма в территориально-административном плане. Вполне возможно допустить, что по крайней мере, если бы знала о наличии этого постановления Украина, заинтересованная в Севастополе, она поставила бы этот вопрос если не в 1954 году, то уже точно в 1968 году после распространения своей юрисдикции на Севастополь. И уж совсем непонятно (иначе как сознательно с целью закрепления за Украиной и Крыма и Севастополя), почему ни РСФСР, ни СССР не поставили вопрос о превышении Украиной полномочий по постановлениям 1954 года, а наоборот, переподчинили ей при передаче территории и задачу финансово-бюджетного обслуживания Севастополя»?
События, происходившие в период распада СССР, проливают свет на обстоятельства, позволяющие не гадать о намерениях сторон, а реально оценивать ситуацию вокруг Севастополя в 1954 году.
Ошибочно полагать, как это делают некоторые юристы-международники, что вопрос о границах и территориях, переданных Украине, нужно было ставить перед моментом распада СССР, сначала в Верховном Совете РСФСР и потом в Верховном Совете СССР. Во-первых, кто мог предвидеть, чем закончится встреча заговорщиков в Беловежской пуще в ночь с 7 на 8 декабря 1991 года, а во-вторых, как уже неоднократно говорилось, никто и никому до «момента» распада СССР никаких территорий Украине не передавал и никаких изменений границ не произошло. Крым «передавался в административное управление» Украине, по причине того, что «капуста вянет, картошка не растет», а Севастополь был подвергнут аннексии со стороны Украины в 1977 году. При сложившихся в 1991 году условиях, с учетом желания Украины поскорее стать независимой, она без проблем возвратила бы и Крым, и Севастополь, если бы эта передача была условием получения независимости. Тем более, что Украина по Договору 1990 года признавала и уважала территориальную целостность РСФСР в существовавших тогда «в рамках СССР границах» (ст. 6).
Означает ли сказанное, что сегодня ставить вопрос о границах и о территориях в ситуации вокруг Крыма и Севастополя преждевременно? Не разумнее ли, укрепив союзнические отношения с Украиной, вернуться к вопросу о восстановлении исторической справедливости «завтра», при ином раскладе политических сил?
Договор 1997 года носит базовый характер, определяет основные направления многостороннего взаимодействия двух государств и закрепляет их правовые рамки. На его основе за истекшие годы была возможность подписать конкретные соглашения, регулирующие вопросы, представляющие взаимный интерес. При этом подразумевалось, что в число этих конкретных соглашений войдут и соглашения по Крыму и Черноморскому флоту.
Ратифицированные летом 1999 года соглашения по Черноморскому флоту были приняты с огромным трудом, вне рамок Договора 1997 года и принципиально не соответствуют его содержанию. Практика реализации этого Договора и соглашений по Черноморскому флоту показала, что сам Договор 1997 года был подписан Украиной только потому, что не упоминал даже о Крыме и Севастополе, он молчаливо исходит из признания их украинской территорией. С 1954 года по настоящее время российское руководство и прежде всего российские дипломаты ни разу не выразили своей официальной позиции о принадлежности Крыма и Севастополя Российской Федерации, потворствуя тем самым, не имея на то никаких правовых оснований, свободно распоряжаться территорией Российской Федерации. Итогом такой политики стало взятие Севастополя в аренду (5% городской территории вразброс), но этого оказалось достаточным, чтобы Россия признала Севастополь (не говоря уже о Крыме) украинской территорией.