§ 2. Договор двух президентов
§ 2. Договор двух президентов
Подготовка текста общеполитического Договора между Россией и Украиной началась еще в августе 1994 года. Работа над ним продолжалась, когда Президент Украины Кучма внес предложение о его парафировании (проставлении инициалов представителей каждой из сторон на всех страницах документа с целью подтверждения его готовности к подписанию). Кучма полагал, что это ускорит официальный визит Ельцина в Киев для подписания Договора, в чем Украина была заинтересована.
Однако российская делегация не согласилась со срочным парафированием политического договора до решения проблемы Черноморского флота.
Украина действовала в привычном для нее ключе: обратилась к Президенту России с просьбой о замене неугодных ей главы и членов российской делегации. 24 января 1995 года Кучма, прилетев в Москву, обратился к Ельцину с просьбой, чтобы все переговоры с российской стороны возглавил первый заместитель председателя правительства России Олег
Сосковец, в компетенцию которого флот никогда не входил. Просьба Кучмы была удовлетворена. Уже в новом составе российская делегация продолжила переговоры, в результате которых и было принято решение незамедлительно парафировать политический договор. Парафирование состоялось. В результате стратегическая линия России на переговорах с Украиной на увязку двух проблем — политического договора и Черноморского флота — разрушалась. Судьба Черноморского флота, реальность его базирования в Севастополе оставались за бортом.
К очередному раунду переговоров по флоту состав российской делегации был снова существенно изменен. На этой замене настоял в Москве на этот раз глава украинской делегации. Сосковец пошел на уступки, которых не могла добиться украинская делегация у Москвы в течение трех лет.
Очередные уступки вызвали резкую критику в российских средствах массовой информации. В газете «Сегодня» за 18 февраля 1995 года появилась статья с подзаголовком «Моряки считают, что их продали за бесценок». Офицерский состав Черноморского флота выразил свое недовольство в открытом письме Президенту Ельцину. С резкой критикой послания Кучмы в адрес Ельцина, в котором о Черноморском флоте даже не упоминалось, выступил командующий Черноморским флотом адмирал Эдуард Балтии.
Надежное урегулирование требовало ратификации этих соглашений в законодательных органах России и Украины. Страсти вокруг судьбы Черноморского флота продолжали кипеть, и ратификация возможных договоренностей нужна была хотя бы для того, чтобы привести общественное мнение к какому-то общему знаменателю. Следовало обойти и опасные рифы, связанные с позицией парламента Украины. Процесс ратификации мог растянуться до бесконечности, а самое главное — и вовсе не дать положительного результата, как уже случилось с московским соглашением по Черноморскому флоту.
28 мая 1997 года Киев посетил Виктор Черномырдин. Он и премьер-министр Украины подписали все три базовых соглашения по Черноморскому флоту, которые с этого момента стали применяться. Таким образом, создались предпосылки для государственного визита Президента Ельцина на Украину. В ходе этого визита главами обеих стран был подписан 31 мая Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
Принимавший участие в переговорах по Черноморскому флоту заместитель министра иностранных дел России С. Дубинин с гордостью пишет, что по его предложению были приняты названия трех основных соглашений по флоту. Вся энергия мидовского работника ушла на достижение мелких процедурных уступок с украинской стороны, о чем он пишет много и охотно. Но профессиональный политик «не заметил», что в названиях и в содержании соглашений по Черноморскому флоту содержится главное — понятие «на территории Украины». Это было огромным успехом украинской дипломатии. Что же касается российских дипломатов, то у автора работы есть сильное подозрение, что они плохо разбирались в понятии «территория», что для людей, занятых в сфере международных отношений, равносильно признанию их профессионально непригодными. Не случайно подписание соглашений было поручено премьер-министру В. Черномырдину. И не случайно так торопила его украинская сторона.
Признание территорий, на которых стал базироваться Черноморский флот, украинской означало, что вся территория Севастополя и Крыма официально (и впервые!) признавалась украинской территорией. Оставалось только ратифицировать соглашения по флоту, причем предпочтительно без ратификации «Большого Договора», который становился пустым и чисто декларативным документом.
При решении вопросов правового статуса Крыма и Севастополя позиция Украины отличалась крайней неустойчивостью и противоречивостью, что определялось тем, что политическая целесообразность господствовала при этом над правом как внутренним, так и международным. Украина не прикладывала видимых усилий к тому, чтобы сопрягать целесообразность и законность, сознательно или по неведению запутывая принципиально различные правовые институты, прибегая к подмене национального права международным и наоборот, в зависимости от ситуации. Блестящим, классическим подтверждением чему стал так называемый Договор от 19 ноября 1990 года.
Упрямство, несговорчивость и энергия пришедших к власти националистов постоянно вынуждали российскую сторону идти на уступки в переговорах по Крыму и Севастополю. В частности, руководитель переговоров по Черноморскому флоту с российской стороны Ю. Дубинин пишет в своих воспоминаниях, что Борис Ельцин открыто высказывался относительно подходов украинской стороны в вопросе о Черноморском флоте: «Из-за такой позиции — жаловался Ельцин — мы то договариваемся, то расходимся, то принимаем решения, то отказываемся от них. Друзья и соседи так себя не ведут, надо уважать партнера»{92}. И еще одно его высказывание: «Изощренная хитрость и пустые посулы — не лучший способ ведения серьезных переговоров. Такие методы способны лишь осложнить отношения между государствами и, помимо всего прочего, сослужить плохую службу партнеру по переговорам, доверие которого оказывается обманутым»{93}.
Использование принципов и норм международного права вне конкретных обстоятельств, вне связи, в частности, с нормами конституционного права порождали нередко во время переговоров новые правовые тупики. Украина была очень заинтересована в таком варианте развития. Переговоры с Украиной давали для России возможность использовать эту заинтересованность как дипломатический ресурс, укрепляющий позиции России в переговорах по Севастополю и Черноморскому флоту. Но этот ресурс был использован недостаточно полно, о чем свидетельствует весь ход переговорного процесса по подготовке «Большого Договора».
Другой дипломатический ресурс, который не был вообще использован российской стороной — это чрезвычайная слабость и, мягко выражаясь, спорность правовой базы Украины, которая лежала в основе подготовки Договора. До момента ратификации Большого договора отношения России и Украины регулировались, по официальной версии, «Договором между Украинской ССР и РСФСР» от 19 ноября 1990 г. Однако с подписанием Украиной Беловежских соглашений, о чем уже говорилось и автором работы, «международный договор» утратил юридическую силу, как заключенный в рамках Союза между двумя союзными республиками, не имевшими никаких прав на то, чтобы выступать в качестве «Высоких договаривающихся сторон», как именовали себя Л. Кучма и Б. Ельцин. Силен все же дух тщеславия в простых в прошлом «работягах» строителях! До заключения такого договора Высокие Договаривающиеся Стороны неуклонно будут соблюдать положения Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 года и в последующих украинско-российских договоренностях.
Еще одним документом было дагомысское «Соглашение между Украиной и Российской Федерацией о дальнейшем развитии межгосударственных отношений» от 23 июня 1992 г. В нем говорилось, что стороны будут строить свои отношения как дружественные государства и незамедлительно приступят к разработке нового полномасштабного политического договора, который отражал бы новые качества отношений между ними. Об украинских территориях, которые будут сдаваться в аренду Черноморскому флоту, цепкий расчетливый ум двух президентов-хозяйственников еще не созрел. Говорилось только, что в связи с созданием своих вооруженных сил стороны подтвердили важность продолжения переговоров по созданию на Черном море ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота. Они согласились на договорной основе использовать существующую систему базирования и материально-технического обеспечения.
Примером того, как готовился «широкомасштабный» договор с Украиной, служит статья заместителя министра иностранных дел России в 1994-1999 годах Ю.В. Дубинина «Как была заложена правовая основа российско-украинских отношений»{94}. В статье раскрывается только один из аспектов российско-украинских отношений — подготовка Соглашений по Черноморскому флоту.
Начинает свой рассказ Ю.В. Дубинин с Соглашения, подписанного в Дагомысе 23 июня 1992 года. Сразу решить проблемы, поставленные в нем, оказалось невозможным. Поэтому на встрече в Ялте 3 августа 1992 года президенты России и Украины договорились отложить урегулирование проблемы до конца 1995-го. А тем временем флот был выведен из состава ОВС СНГ и подчинен непосредственно главам обоих государств.
Известно, однако, что в ялтинском Соглашении от 3 августа 1992 года были определены ключевые проблемы Черноморского флота и прежде всего принципы формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР. И правильное их применение имело огромное значение.
В Соглашении 1992 года говорилось, что Черноморский флот подлежит разделу между сторонами с целью создании на его базе ВМФ Российской Федерации и ВМС Украины (статья 1). Учитывая интересы Российской Федерации и Украины как дружественных государств и стремясь к обеспечению безопасности в бассейне Черного моря, Договаривающиеся Стороны решили на время до сформирования на Черном море ВМФ Российской Федерации и ВМС Украины установить переходный период до 1995 года включительно. На переходный период с момента подписания данного Соглашения Черноморский флот выводится из состава ОВС СНГ и подчиняется непосредственно президентам Российской Федерации и Украины.
Стороны заключат отдельные соглашения о конкретизации содержащихся в данном Соглашении принципов. Государственные делегации Сторон подготовят проекты таких соглашений до 1 октября 1992 года.
До окончания переходного периода все проблемы Черноморского флота должны быть решены в соответствии с пунктом 14 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года.
Как можно было в этой связи говорить о том, что президенты России и Украины ни о чем не договорились и отложили урегулирование проблемы до конца 1995 года?
Весьма поверхностная оценка Ю.В. Дубининым текста важнейшего документа, в котором каждое слово должно правильно толковаться, говорила о непрофессиональном отношении к правовым нормам, содержавшимся в политическом документе.
В первой половине апреля 1994 года Ю.В. Дубинин обсудил в Киеве положение, сложившееся в г. Одессе в связи с насильственным захватом украинскими военнослужащими кораблей 318-го дивизиона резерва Черноморского флота. В итоге встречи Ю.В. Дубинина с Президентом Украины Л. Кравчуком была достигнута устная договоренность о базировании Черноморского флота в Севастополе. В устной форме была сделана принципиальная уступка Украине, породившая массу сложных проблем, о чем профессиональный дипломат, очевидно, и не догадывался, судя по тому, что говорит он об этом мимоходом.
Вопросы конкретного выполнения договоренности с Кравчуком, пишет далее Ю.В. Дубинин, обсуждались 21 апреля 1994 года на встрече в Севастополе министров обороны обеих стран П. Грачева и В. Радецкого. Радецкий, отступая от того, о чем было устно условлено с Кравчуком, «сорвал решение вопроса о базировании Черноморского флота Российской Федерации»{95}. И подобные промахи делал заместитель министра иностранных дел Российской Федерации. Что уж говорить о профессиональных дипломатах пониже рангом!
К июлю 1994 года решение по флоту все еще не было найдено, — сокрушался заместитель министра. Более явственным для него становилась необходимость увязать данную проблему с политическим договором между Россией и Украиной. Не мытьем, так катанием. Естественно, Украина разгадала этот простенький маневр и сопротивлялась ему вплоть до апреля 1999 года.
Детально описывая разного рода процедурные вопросы, изменения в составе государственной делегации, которая вела переговоры с Украиной по вопросам Черноморского флота, выделяя мелкие тактические успехи в переговорном процессе, Ю.В. Дубинин не пишет о том, что он проиграл украинской стороне главное 1) согласился с предложением Украины в том, что «основная база Черноморского флота Российской Федерации с размещением в ней штаба Черноморского флота Российской Федерации находится в г. Севастополе»; 2) допустил применительно к г. Севастополю использование понятия «украинская территория», чего не было в Соглашении 1992 и 1993 годов. Была допущена стратегическая уступка украинской стороне, которая упорно добивалась признания территории Севастополя «украинской», и чему была подчинена вся ее политика, начиная от включения Севастополя как города «республиканского подчинения» в Конституцию Украины в 1977 году и кончая Договорами с Россией 1990 и 1997 годов. В юридическом образовании дипломатических работников ощущался явный пробел, чем и воспользовалась Украина.
Не случайно украинская сторона торопилась с ратификацией Договора 1997 года, окончательно закреплявшего процесс аннексии Севастополя и поставившего Черноморский флот как иностранную базу под угрозу выведения его с территории Украины.
В декабре 1996 года члены Комитета обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом «О соответствии Конституции Российской Федерации Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», Закона РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», а также внесли в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы «О статусе города-героя Севастополя — главной базы Российского Черноморского флота».
На фоне закулисных переговоров дипломатов проводилась активная работа депутатов Государственной Думы, направленная на то, чтобы отложить ратификацию. 3 марта 1998 года были проведены парламентские слушания по Договору. Организатором их проведения был Комитет Государственной Думы Российской Федерации по делам СНГ и связям с соотечественниками (Председатель Комитета Г.С. Тихонов). В слушаниях приняли участие представители администрации Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, российских министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, средств массовой информации. С украинской стороны в парламентских слушаниях приняли участие представители МИД Украины, общественных движений.
Мнения участников слушаний по вопросу ратификации Договора разделились. Заместитель Председателя Государственной Думы С.П. Горячева, член фракции КП РФ, выразила уверенность, что ратификация Договора сделает сотрудничество братских народов более тесным. Эту позицию поддержали еще ряд членов КПРФ, представители МИД России. Они считали, что необходимо как можно быстрее ратифицировать российско-украинский Договор, что создаст, по их мнению, прочную правовую базу для развития взаимовыгодного партнерства между Россией и Украиной, положительно повлияет на обстановку в СНГ и Европе. Ошибочная поддержка коммунистами Беловежских соглашений в 1991 году не стала уроком для тех из них, кто выступил в поддержку Договора, — они снова не смогли правильно, с учетом интересов России, спрогнозировать ход исторических событий, затруднили, как потом выяснилось, решение проблем Крыма и Севастополя.
Ряд участников парламентских слушаний высказались против поспешной ратификации ( Г.И. Тихонов, С.Н. Бабурин, А.Г. Чехоев, Н.Г. Биндюков, Н.К. Столярова, В.Н. Волков, Ю.П. Кузнецов, А.В. Митрофанов). Высказывались, в частности, предложения о переносе ратификации на период после проведения выборов в Верховную Раду Украины, когда сложится более благоприятная обстановка для одновременной ратификации Договора и Соглашений по Черноморскому флоту.
Отмечалось, вместе с тем, что ратификация не решит ни одной из проблем: Крыма и Севастополя, статуса русского языка, национальных меньшинств. Договор не учитывал гражданские права и свободы наших соотечественников. Критически оценивали содержание Договора и приехавшие с Украины представители общественных движений по связям с соотечественниками, бывший командующий Черноморским флотом Э.Д. Балтин и др.
Критические замечания, высказанные во время обсуждения Договора 1997 года на парламентских слушаниях, сыграли свою роль. Договор был ратифицирован только в декабре 1998 года. К сожалению, Договор был уже подписан, и вносить в него изменения можно было только в форме оговорок. МИД России, естественно, не мог на это пойти и представил Договор к декабрю 1998 года на ратификацию Государственной Думой без изменений.
Тем не менее, текст Договора 1997 года продолжал обсуждаться. Комитетом Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками была выполнена огромная работа по организации экспертизы Договора ведущими научными центрами и учеными в области конституционного и международного права. В процессе этой работы сложился крепкий коллектив единомышленников, не оставивших камня на камне от так называемого «Большого Договора 1997 года».
16 апреля 1998 года Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками принял за подписью Г.И. Тихонова — Председателя Комитета решение по проекту федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». Заслушав и обсудив на своем заседании проект, представленный в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, документы и материалы государственного визита Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в Украину (30-31 мая 1997 г.), министерств и ведомств Российской Федерации, Обращение Верховной Рады Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, выводы и рекомендации по итогам открытых парламентских слушаний, научные материалы, заключения независимых экспертов, проект заключения Комитета, Комитет решил:
1. Принять проект заключения Комитета.
2. Рекомендовать Государственной Думе отклонить проект федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной»; на основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора Российской Федерации с Украиной, оговаривающего с учетом исторического правооснования статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине.
В заключении Комитета говорилось, что Договор механически подражает опыту стран Западной Европы, пытается его слепо копировать без учета тысячелетней истории российской государственности.
В самом Заключении Комитета давался подробный анализ Договора. В частности, в нем говорилось следующее:
При исследовании Договора на соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации депутаты Комитета исходили из того, что Российское государство (Российская империя), Российская республика, РСФСР, СССР, Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный{96}.
В Преамбуле Договора положение об исторически сложившихся тесных связях, отношениях дружбы и сотрудничества между народами Российской Федерации и Украины не отражает специфики российско-украинских связей и подводит под Договор вполне определенную идеологию, суть которой состоит в том, что русские и украинцы рассматриваются как два изначально обособленных и четко отделенных друг от друга исторических субъекта.
Государственно-правовой смысл термина «народ» в исторической ретроспективе представляется абсолютно беспредметным, поскольку до середины XVII века украинцы были подданными Речи Посполитой, и о каких-то самостоятельных отношениях населения Украины с народом России не могло быть и речи, а с середине XVII века население Украины, входя в состав народа России, стало частью российского народа.
Если же термин «народ» подразумевает в Договоре этнополитический или этнокультурный смысл, то очевидно, что вплоть до середины XIX века не было четкого и однозначного деления восточнославянского населения на русских, украинцев и белорусов, и преобладала этническая идентификация православного населения Украины как одной из частей русского народа (малороссы).
Таким образом, закрепленная в Преамбуле формула исторического обоснования дружбы наших народов фактически закрепляет исходные постулаты галицийского национализма, свидетельствуя о вполне определенном политическом заказе.
В Договоре, отмечалось далее в заключении, не отражен принцип континуитета, т. е. продолжения Россией осуществления международных прав и исполнения обязательств Союза ССР, хотя этот принцип получил подтверждение в авторитетных мировых и европейских документах правового характера; этот принцип расписан и в учебниках по международному праву{97}.
Уникальность историко-правовых реальностей диктовала внешнеполитическим ведомствам России и Украины необходимость договорного согласования не шаблонных, а специальных (lex specialis) регулятивных механизмов. По результатам экспертизы текста Договора в заключении Комитета с сожалением констатировалось преобладание в тексте трафаретных и декларативных формулировок, свидетельствующих в ряде случаев о низком качестве выполненной договорно-правовой работы.
Положения статей 1-4 и особенно 6, например, не только не компенсируют существующую несбалансированность, но и исключают взаимность и симметричность обязательств Сторон по отношению друг к другу. На передний план выдвигалась асимметрия обязательств, которая начала складываться в пользу Украины с 1945 года — момента ее членства в ООН (Россия, как известно, не была ни учредителем, ни членом ООН), затем была усилена передачей Крыма в 1954 году без свободного, добровольного волеизъявления граждан РСФСР, развита в Договоре между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, закреплена разгромом Крымской государственности русского народа и практическим невыполнением Украиной обязательств по Договору от 19 ноября 1990 года, Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года, соглашений по Черноморскому флоту.
Подлинно демократическим решением в условиях изначальной многонациональности было бы признание наряду с индивидуальными также и коллективных прав народов и этнических групп, что уже было осуществлено в российском законодательстве (Закон о национально-культурной автономии и др.). В этом смысле представленный на ратификацию Договор ассиметричен, а использованный в нем «одномерный» подход оказывается слишком упрощенным. Он в целом не соответствует мировому опыту разработки законодательства, регулирующего национально-этнические отношения, ориентиром которому все больше и больше становится разработка правовых механизмов, обеспечивающих формирование мультикультурного общества.
Не выделив русский вопрос в качестве особого, не выразив обеспокоенности российской стороны и ее заинтересованности в демократическом решении данного вопроса и, главное, согласившись на формулы, создающие достаточное правовое пространство для проведения в жизнь политики форсированной украинизации, Россия уже заранее, «авансом» отказывается от права настаивать на иной, чем у украинских властей, точке зрения на национальные отношения и историческую роль русских на Украине, в том числе и в Крымской области, связывая себе руки на будущее.
Паритетность решения вопроса об изучении языков: русского на Украине и украинского в России — искусственно закрепляется в статье 12 Договора в контексте проблемы национальных меньшинств. Никаких специальных оговорок, касающихся его функционирования в реальной языковой практике, не делается. Доля украинцев в составе населения Российской Федерации не превышает 2-3 процентов, тогда как доля русскоязычного населения Украины (русские, украинцы, белорусы, евреи, представители других народностей) выше по меньшей мере на порядок, линия украинских властей на умаление роли русского языка фактически становилась общей позицией Российской Федерации и Украины.
Добавим от себя, что предусмотренный в статье 12 Договора термин «национальное меньшинство» можно толковать как обозначающий русское население, веками проживающее на русских землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины. В пользу такого толкования свидетельствует упоминавшийся текст Обращения Верховного Совета Украины, в котором прямо использован термин «русское национальное меньшинство» в Украине (пункт 4 стр. 2 Обращения).
Но русские, проживающие в Украине, составляют по ряду регионов половину их населения, и отнесение такой половины, исконно проживающей на земле своих пращуров, в разряд «национального меньшинства» не только иллогично, но и противоправно. Кроме того, включение такого понятия в международный договор России создает конфликт такой договорной нормы с Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт 1 «б»), в котором понятие «национальное меньшинство» имеет совершенно иное содержание.
В преамбуле Конституции Российской Федерации говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…», а положения главы 2, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, не содержат термина «национальное меньшинство». Вместе с тем в Конституции Российской Федерации (статья 5, часть 3) закреплено «равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».
Договор от 31 мая 1997 года оставляет без внимания проводимую утвердившейся у власти украинизирующейся элитой политику выборочной дискриминации, объектом которой являются исключительно русские, превосходящие по своей численности и роли практически во всех сферах жизни Крымской области «титульную» нацию.
И даже российский МИД отмечал в своих заявлениях, что немало негативных явлений накопилось с Украиной в гуманитарной сфере. Речь шла о попытках украинских властей пересмотреть в антироссийском духе нашу общую историю, героизировать пособников фашизма. Ущемляются права русскоязычного населения Крыма, проводится целенаправленная линия на вытеснение русского языка из общественной жизни, науки, образования, культуры, СМИ.
Вопросы культуры присутствуют в Договоре в виде отдельной статьи (статья 24), однако весь сложный комплекс культурных отношений с Украиной, которая активно участвовала в формировании общерусской культуры и сама пользовалась ее плодами, сведен к протокольным мероприятиям типа фестивалей национального искусства и сотрудничеству в деле охраны памятников. На деле это означает ликвидацию основы для того, чтобы вместе сохранять и развивать культуру, прежде всего в Крыму, где эта основа складывалась веками.
Вопросы культуры и образования в Крыму имеют важнейшее значение для развития и укрепления отношений Украины и России. Стратегические интересы России состоят в сохранении общего культурно-информационного пространства, которое на протяжении нескольких столетий объединяло восточнославянские народы и этнические группы в единый цивилизационный ареал. Если этого удастся добиться, то удастся сохранить и взаимопонимание между нашими народами, независимо от конъюнктурных соображений украинизирующейся элиты. Россия должна добиваться создания правового поля, в рамках которого возможно беспрепятственное развитие постоянного культурного взаимодействия на всех уровнях. Это соответствует и настроениям украинского народа, большинство которого не понимает и не принимает эйфории самостийности и стремления духовно отгородиться от России.
На основании государственно-правовой экспертизы положений статей Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам СНГ и связям с соотечественниками сделал в принятом им Заключении следующие выводы:
1. Положения Договора противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, стандартам Совета Европы, Конституции Российской Федерации (глава I, статьи 2, 3, 4, 5 (часть 3), 6, 8 (часть 3), 12, 15 (часть 4), 16 (часть 2), 17 (часть 1), 46 (часть 3), 55 (часть 2), 61 (часть 2), 67, 68 (часть 1), Закону Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (статья 13), Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» и принципу непрерывности (континуитета) российской государственности.
2. На стадиях заключения Договора не учтена добросовестность выполнения Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года.
3. Положение статьи 12 Договора, включающее понятие «национальные меньшинства», не соответствует положениям главы 2 Конституции Российской Федерации, которые составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации.
4. Вследствие нарушения обязательств по международным договорам Российской Федерации Украинской Стороной МИД России либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД России должны были в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые Договором, направить Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого Договора, что не было сделано вопреки статье 33 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
5. Подписание Президентом Украины Л. Кучмой в Мадриде 9 июля 1997 года Хартии об особом партнерстве между Украиной и Организацией Североатлантического договора, учения «Си-Бриз-97» военно-морских сил Украины и Соединенных Штатов Америки, проходившие с 25 по 31 августа 1997 года в северо-западной части Черного моря, на западном побережье Крыма и в воздушном пространстве над ними, переговоры делегации гидрографических служб береговой охраны США с соответствующими службами Украины о совместном проведении гидрографических работ в ряде районов акватории Черного моря, прилегающих к местам дислокации Черноморского флота Российской Федерации, проведенные в конце 1997 года, форсированное вытеснение русского языка и русской культуры из всех сфер общественной жизни Украины, а российских средств массовой информации из ее информационного пространства, закрытие русских классов в школах, отказ обучать детей на русском языке и религиозные притеснения на Украине следует рассматривать как действия Украинской Стороны, противоречащие статьям 3-7 и 10-12 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной и в соответствии со статьей 18 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года лишающие Договор его объекта и цели.
6. Считать неподготовленным договорное подтверждение «существующих» между Россией и Украиной границ (статья 2 Договора), поскольку Верховный Совет Украины исходит из незавершенности процесса делимитации и демаркации границ и требует ускорить этот процесс (пункт 2 текста Обращения).
7. В условиях действия Договора между РСФСР и Украинской ССР, подписанного в городе Киеве 19 ноября 1990 года, новый политический договор между Российской Федерацией и Украиной может быть заключен не иначе как после правового разрешения проблем, связанных со статусом Крыма, города-героя Севастополя, Черноморского флота России, граждан Российской Федерации и российских соотечественников, с учетом опубликованных и действующих Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» и Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (статья 13).
С учетом вышеизложенного Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками предложил Государственной Думе:
1. Не ратифицировать Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 года.
2. На основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора Российской Федерации с Украиной, оговаривающего с учетом исторического правооснования статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине.
3. Рекомендовать Президенту Российской Федерации в соответствии со статьей 33 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» дать поручение Министерству иностранных дел Российской Федерации и другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права по обеспечению выполнения заключенных международных договоров Российской Федерации с Украиной. Председатель Комитета Г.И. Тихонов{98}.
В заключении Комитета Государственной Думы по безопасности говорилось, что на основе анализа конкретных действий украинской стороны после подписания Договора с Россией (31 мая 1997 г.) Комитет делает вывод о несоответствии поведения и политики Украины общепризнанному в мире принципу добросовестности в период после заключения двустороннего Договора (демонстративное подчеркивание особых отношений Украины с НАТО, подписание Хартии по этим вопросам; совместные военно-морские учения с США на Черном море; форсированное вытеснение русских с руководящих постов практически во всех сферах, закрытие русских школ; прекращение теле- и радиотрансляций из России, вытеснение русского языка из всех сфер общественной жизни и т. д.).
Принимая во внимание объективно сложившуюся ситуацию, в своем заключении по Договору Комитет Государственной Думы по безопасности считал, что предлагаемый законопроект не может быть принят, поскольку основополагающие статьи законопроекта «неадекватны в настоящее время практическим действиям украинской стороны или являются по сути декларативными». Так, например, в начальной части статьи 10 Договора утверждалось, что «каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам другой Стороны права и свободы на тех же основаниях и в таком же объеме, как и своим собственным гражданам…», а затем следует весьма противоречивая оговорка: «кроме случаев, установленных национальным законодательством Сторон или их международными договорами». Это фактически перечеркивало изначальный тезис в условиях, когда в Украине уже были приняты нормативные акты, ограничивающие права иностранных граждан. Другим доводом в обоснование нератификации Договора, по мнению Комитета Государственной Думы по безопасности, являлось отсутствие соответствующих проектов федеральных законов о ратификации соглашений по Черноморскому флоту.
Целый ряд заключений по Договору поступил от научных учреждений, депутатов и ученых.
В экспертном заключении Центра по изучению прав человека и демократии (директор Центра профессор А.Л. Андреев) отмечалось, что по многим ключевым позициям Договор с Украиной представляет собой «попытку обменять некоторое внешнее снижение взаимной напряженности на фундаментальные уступки, включая фактический отказ от стратегических целей России и ее моральных обязательств, которые вообще не могут быть предметом политического торга (защита прав русской части населения)». Ратифицируя такой Договор, Россия по сути дела соглашается с теми предпосылками, на которых концептуально основана политика официального Киева, принимающая антирусский и антироссийский характер.
Ратификация Договора, делался еще один вывод, без всяких на то оснований увеличит политический капитал Президента Украины и позволит ему вновь разыгрывать роль политика, якобы радеющего за дело украино-российского сближения. Эта роль принесла ему однажды выигрыш на президентских выборах, но эта показная игра совершенно не соответствует сути проводимого им как Президентом курса. Тем самым миллионы украинских избирателей, которые готовы поддерживать идею дружбы с Россией, будут дезориентированы. Это серьезно снижает шансы на выдвижение новых украинских политиков, способных наполнить идею стратегического партнерства России и Украины реальным содержанием.
В заключении независимого эксперта А.Ф. Бира (депутата Верховного Совета России в 1990-1993 гг.) подчеркивалось, что ратификацией Договора от 31 мая 1997 г. Россия отрекается от своих исторических обретений, переданных Украине в период их совместной государственности в составе СССР, и тем самым ее территориальные проблемы утрачивают юридическую силу. Отсюда вытекали и предлагаемые экспертом рекомендации: ратификацию Договора «О дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» от 31 мая 1997 года отклонить; провести международные консультации по правоприменительной практике юридического акта разделения государств; направить в Организацию Объединенных Наций официальное Заявление Российской Федерации о наличии территориального вопроса между Российской Федерацией и Украиной; предложить украинской стороне создать совместную с российской стороной консультативную комиссию по юридическому акту разделения Российской Федерации и Украины; до принятия юридического акта о разделении Российской Федерации и Украины руководствоваться Договором между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 г.
В экспертном заключении кандидата исторических наук О.А. Белослудцева подчеркивалось, что Россия, заключив Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Украиной, отказалась от своих неоспоримых прав на Севастополь, юридически не оформив передачу города Украине. Это может создать базу для возникновения конфликтных ситуаций по вопросам легитимности пребывания российских учреждений и граждан в Севастополе. Уже сейчас моряки-черноморцы не в полной мере пользуются правами граждан Российской Федерации, на них не распространяется «Закон о статусе военнослужащих ВС РФ». Жен военнослужащих вынуждают получать украинские паспорта, без которых невозможно устроиться на работу. Не решен вопрос о статусе моряков Черноморского флота, вышедших в запас. В процессе подготовки Договора не было учтено мнение жителей Севастополя, высказанное ими в ходе референдумов 1991 и 1994 гг. Отказ России от своих государственных интересов в Крыму приведет к усилению процесса колонизации Украиной Крыма, ассимиляции и насильственной украинизации его населения. Политика умиротворения Украины, проводящаяся руководством Российской Федерации с 1992 года и заключающаяся в односторонних уступках со стороны России, идет вразрез с российскими государственными интересами и не привела к каким-либо позитивным результатам в российско-украинских отношениях. Нет никаких оснований полагать, что заключение данного Договора приведет к положительным сдвигам в политике Киева по отношению к Москве.
Доводы в отношении того, что данный Договор позволит удержать Украину от вступления в НАТО, несостоятельны. Напротив, заключение Договора снимает все формальные препятствия (наличие территориальных споров с соседними государствами) для дальнейшего сближения Украины с НАТО. Подтверждением этого служит спешно заключенный в преддверии Мадридского саммита НАТО украино-румынский договор, урегулировавший территориальные споры двух государств. Одним из возможных факторов воспрепятствования вступлению Украины в НАТО является настаивание России на осуществлении своих законных прав на Севастополь.
Территориальные уступки России Украине могут инициировать усиление давления на Россию со стороны Японии по изменению статуса Курильских островов (т. н. «северных территорий»), а также перевести в практическую плоскость обсуждение вопроса о законности прав России на Калининградскую область.
Заключение данного Договора на выгодных для Украины условиях может породить у украинских лидеров мнение о возможности и необходимости вести диалог с Россией с позиции силы. Попытки этого уже демонстрировались руководителями Украины накануне подписания Договора (например, оскорбительные высказывания в адрес Совета Федерации и Государственной Думы, неприкрытый «натовский» шантаж и т. д.). Данный Договор юридически закрепляет возможность ущемления прав русских на Украине в части получения образования на родном языке (ст. 12) и доступности российских теле- и радиопрограмм (ст. 24). Делался вывод о том, что Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной носит в основном декларативный характер и не решает ни одной крупной проблемы в российско-украинских отношениях. Его заключение является уступкой украинской стороне, государственные интересы России учтены слабо{99}.
В заключении доктора юридических наук, профессора Ю.М. Колосова отмечалось, что большинство статей Договора носит рамочный характер, что потребует заключения других соглашений, принятия совместных программ и т. п. Из этого вытекает, что для России сохраняется возможность отстаивать свои интересы при заключении соглашений в развитие Договора.
Следует иметь в виду, что на будущих переговорах по заключению различных соглашений одна из сторон может предложить свое толкование соответствующей рамочной статьи Договора. При этом каждая из рамочных статей Договора должна будет толковаться в контексте всего Договора, включая его преамбулу и два документа, подписанных президентами при подписании Договора (ст. 31 Венской конвенции 1969 г.). В этом плане на переговорах по заключению соглашений в развитие Договора у России будут самые широкие возможности (как, впрочем, и у Украины).
Что касается ст. 2 Договора о территориальной целостности и нерушимости существующих границ, то и в этом вопросе остается место для гибкости, поскольку еще не установлены эти границы в договорном порядке, что подтверждается положением Российско-Украинской декларации о том, что президенты условились «осуществить договорно-правовое оформление российско-украинской государственной границы, включая ее делимитацию». Далее говорится об активизации «переговорного процесса по этим вопросам», что подразумевает возможность переговоров и по статусу каких-либо территорий.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы (отдел международного права) отметило в своем заключении, что используемый в ст. 12 Договора термин «национальные меньшинства» не соответствует практике международного права из-за отсутствия точного его определения (так, Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств такого определения не содержит). Кроме того, положения главы 2 Конституции Российской Федерации, составляющие основы правового статуса личности в России, не различают людей на основное население и иное. Наконец, правомерно ли вообще именовать «национальным меньшинством» каждого четвертого русского, проживающего на Украине?
В материале, подготовленном заместителем начальника оперативного анализа Аналитического управления, доктором экономических наук, профессором С.А. Севергиным, говорится, что с учетом всего комплекса взаимосвязанных вопросов двусторонних российско-украинских отношений Комитетом
Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками можно сделать следующий итоговый вывод:
Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной носит в основном декларативный характер и не способен решить ни одной серьезной проблемы в российско-украинских отношениях. В представленном Комитетом проекте постановления Государственной Думы предлагалось проект закона о ратификации Договора, как не отвечающий интересам Российской Федерации, отклонить и рекомендовать Президенту Российской Федерации выступить с инициативой заключения международного договора с Украиной, оговаривающего, с учетом исторического правооснования, статус Крыма, города-героя Севастополя, русского языка, граждан Российской Федерации и российских соотечественников на Украине{100}.
Были еще интересные и глубокие заключения видных ученых, критиковавших концептуальные положения Договора, но фамилии которых я не упоминаю по известным соображениям.
Характер отмеченных большинством экспертов недостатков Договора был настолько серьезен, что его ратификация была отложена, по крайней мере, на полгода.