§ 4. Позиция Совета Федерации
§ 4. Позиция Совета Федерации
При рассмотрении вопроса о ратификации Договора 1997 года в Совете Федерации 17 февраля 1999 года было высказано негативное отношение к его ратификации. Отмечалось, прежде всего, что Договор ничего не укрепляет. По Вооруженным Силам — полное невыполнение трех соглашений по Черноморскому флоту, которые были подписаны со стороны Украины. И об этом российская сторона, представители Вооруженных Сил России заявили после анализа состояния наших Вооруженных Сил в Крыму, в Севастополе. 18 дополнительных соглашений, которые были представлены российской стороной в апреле 1997 года, до сих пор не согласованы, а эти дополнительные соглашения определяют возможности функционирования российских Вооруженных Сил на обозначенных и согласованных ранее участках Крыма. МИД Украины воспрепятствовал замене самолетов морской авиации «Су-17» на «Су-24». Даже такие простейшие мероприятия по модификации наших вооружений сегодня останавливаются, искусственно осуществляется процесс старения и снижения боеспособности наших частей, которые находятся там согласно подписанным соглашениям. А мы говорим о подписании Договора в условиях, когда украинская сторона самым активным образом действует в противоположном направлении. По этому Договору Россия теряет выход из Азовского моря в Черное море. Идет спор по косе Тузла. Этот спор не такой уж незначительный, хотя речь идет о пустом куске земли. Спор касается фарватера, который тяготеет к берегам Украины. И Украина сегодня взимает налоги с судов, которые проходят по этому фарватеру, тяготеющему к украинской земле (по 300-500 долларов США за каждое судно).
На этапе ратификационного процесса Большого договора рассмотрение этого вопроса в Совете Федерации вызвало еще больше вопросов, чем в Государственной Думе. Острее и масштабнее ставилась сенаторами и проблема Черноморского флота. Подчеркивалось его стратегическое значение для Российской Федерации.
В дискуссии в Совете Федерации участвовал премьер-министр Е. Примаков. Перед решающим голосованием он предложил ратифицировать Большой Договор, но с оговоркой о его вступлении в действие только в случае ратификации Верховной Радой соглашений по Черноморскому флоту.
Такой вариант устраивал сенаторов и они поддержали ратификацию («за» — 106, «против» — 25, воздержалось — 17){102}. Тем самым обязательность для Российской Федерации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной была поставлена в зависимость от условия ратификации Верховной Радой Украины соглашений по Черноморскому флоту в виде оговорки при ратификации Договора (статья 25 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). От выполнения данного условия зависело выполнение действий о подписании ратификационной грамоты и обмен ратификационными грамотами между Сторонами Договора.
Исчерпав все возможности маневрирования по вопросу о соглашениях по Черноморскому флоту, Верховная Рада Украины в марте 1999 года их ратифицировала. Соответствующие процедуры в России завершились в июне того же года. Обмен ратификационными грамотами между сторонами произошел в июле 1999 года.
При этом условии постановка вопроса о признании Россией Севастополя украинским городом и несоответствии Конституции Российской Федерации Договора России с Украиной (заявитель не указывает, какие конкретно его статьи не соответствуют Конституции) должна быть признана, по крайней мере, преждевременной. В содержании Договора нигде не содержится прямого или косвенного признания Севастополя украинским городом.
В то же время в Заявлении Совета Федерации Федерального Собрания от 18 февраля 1999 года в качестве решения одной из неурегулированных проблем прямо названо «создание условий для нормального функционирования российского Черноморского флота на территории Украины».
Совет Федерации одобрил ратификацию Договора, но если Государственная Дума ратифицировала Договор без каких-либо условий, то Совет Федерации внес в свое постановление об одобрении ратификации принципиально важное дополнение: произвести обмен ратификационными грамотами по Договору, т. е. ввести его в действие только после ратификации Украиной трех базовых соглашений по Черноморскому флоту. Это означало, что Совет Федерации не принял предложенной Государственной Думой безусловной ратификации, предложив встречающуюся в международной договорной практике условную, т. е. не окончательную ратификацию. Согласно ст. 105 Конституции РФ в этом случае, учитывая важность вопроса, полагалось создание согласительной комиссии для преодоления разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по данному вопросу, после чего закон о ратификации подлежал повторному рассмотрению Госдумой, а в случае ее несогласия с Советом Федерации по этому условию закон о ратификации при повторном голосовании в Думе должен был получить не менее двух третей от общего числа депутатов.
Но этого сделано не было, и закон о ратификации был направлен в обычном порядке на подписание и был подписан. В сложившихся условиях Президенту можно было бы отозвать свою подпись, поскольку Федеральное Собрание нарушило требование об идентичности текстов постановлений обеих палат, и направить закон о ратификации Договора в Федеральное Собрание для устранения допущенных юридических нарушений. Был возможен и другой путь — не вводить договор в действие, задержать обмен ратификационными грамотами.
Договор с Украиной открывал юридическую возможность применения в отношении России ст. 45 Венской конвенции о праве международных договоров, что означало, что при умолчании в Договоре вопроса о Крыме Россия навсегда утрачивает право вернуть его назад, даже если спор о нем когда-нибудь будет передан в Международный Суд. Перед вступлением Договора в силу необходимо было, чтобы от имени России было сделано ясное заявление, что ст. 45 Венской конвенции не будет применяться к спорам или спорным ситуациям, которые существуют или могут возникнуть в будущем в отношениях между сторонами Договора.
2 марта 1999 года Закон о ратификации был подписан. Одновременно Президент дал указание МИД России подготовить ратификационную грамоту в отношении договора «после ратификации украинской стороной российско-украинских соглашений по вопросам Черноморского флота».
Но ничто уже не могло остановить неукротимое стремление Украины «дожать» в очередной раз Президента России. 1 апреля 1999 года президенты России и Украины обменялись в Москве грамотами о ратификации Договора, и с этого дня он вступил в силу.
Дальнейший ход событий показал, что Совет Федерации обоснованно выражал обеспокоенность попытками Украины отказаться от «пакетного» принципа в отношении соглашений по Черноморскому флоту. Интересно отметить, что глава МИД России, выступая еще 25 декабря 1998 года в Государственной Думе при ратификации общеполитического Договора, обошел молчанием этот важнейший вопрос, что не помешало затем мидовским чиновникам упрекать депутатов в допущенном ими просчете. Отметим попутно, что Комитет по СНГ выступал против ратификации Договора 1997 года без всяких условий.
В Совете Федерации было сделано заявление, что без восстановления пакета, без ратификации Украиной соглашений по флоту о ратификации Россией Большого договора не может быть и речи.
В своем постановлении о Федеральном законе «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» Совет Федерации заявил: рассмотрев принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 декабря 1998 г. Федеральный закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить Федеральный закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной».
2. Обмен ратификационными грамотами по Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной произвести после ратификации Верховной Радой Украины соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела Черноморского флота и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, подписанных в городе Киеве 28 мая 1997 г.
В Заявлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 18 февраля 1999 г. № 69-СФ «В связи с ратификацией Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» отмечено, что Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации после детального обсуждения одобрил Федеральный закон «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной».
Основой для такого решения явилось твердое убеждение членов Совета Федерации в необходимости вывести на новый качественный уровень многостороннее взаимовыгодное сотрудничество между двумя государствами, связанными общими историей, традициями, дружбой народов. Указанный Договор призван заложить прочные основы широкомасштабного взаимодействия Российской Федерации и Украины, рассчитанного на долгосрочную перспективу.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обращался к высшим органам государственной власти России и Украины с призывом проявить политическую мудрость, дальновидность и добрую волю в подходе к решению в обоюдных интересах всего комплекса вопросов, обозначенных в Договоре и других важных документах, подписанных Президентом Российской Федерации и Президентом Украины 31 мая 1997 года, а также в трех базовых соглашениях по Черноморскому флоту, подписанных 28 мая того же года. Члены Совета Федерации уверены, что заинтересованный подход Сторон к реализации вышеуказанных документов должен преследовать одну цель — укрепление дружественных, добрососедских отношений и стратегического партнерства между Россией и Украиной. Такой подход будет с пониманием встречен народами обоих государств и найдет у них широкую поддержку.
Придавая особое значение развитию взаимовыгодного экономического сотрудничества двух стран, члены Совета Федерации высказались за необходимость активизации встречных шагов Сторон, а также за углубление хозяйственных связей между субъектами Российской Федерации и регионами Украины, прежде всего приграничными.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации заявляет о своей готовности способствовать созданию благоприятных условий для успешного развития и углубления всестороннего российско-украинского сотрудничества в духе дружбы, равноправия и взаимного доверия.
В то же время члены Совета Федерации заявляют о том, что нельзя оставить без внимания неадекватную реакцию некоторых политиков Украины на предложения Российской Стороны, связанные с поиском приемлемых путей решения неурегулированных проблем в отношениях между обоими государствами. Эти проблемы касаются прежде всего: соблюдения прав той части населения Украины, родным языком которой является русский; обеспечения свободного общения граждан; взаимодействия в социальной сфере; создания условий для нормального функционирования российского Черноморского флота на территории Украины (подч. нами); необходимости учета взаимных интересов в ходе договорно-правового оформления российско-украинской государственной границы, которая, по нашему глубокому убеждению, должна оставаться прозрачной.
Говорилось также о необходимости ратификации Верховной Радой Украины Соглашения между Российской Федерацией и Украиной об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР от 9 декабря 1994 года.
Решение этих и других проблем в обоюдных интересах возможно только в рамках российско-украинского переговорного процесса.
Члены Совета Федерации выражают надежду на понимание Украинской стороной того факта, что в силу исторических, экономических, этносоциальных и иных факторов объективен и правомерен особый интерес России к Крыму, большинство населения которого составляют русские. Россиянам дорог легендарный город-герой Севастополь. Будем же стремиться к тому, чтобы он оставался символом дружбы российского и украинского народов, служил обеспечению безопасности южных рубежей России и Украины. Для этого правительствам обоих государств необходимо ускорить принятие согласованной программы действий по экономическому и социальному развитию города-героя.
Дальнейший ход событий показал, что без разрешения принципиальных вопросов по Крыму и Севастополю (территории, правового статуса, государственного суверенитета, соблюдения норм международного права и др.) компромиссные варианты решений неизбежно будут порождать на каждом шагу правовые коллизии, споры, конфликты между украинской и российской сторонами. Так и получилось. Ошибочность, нерешенность концептуальной правовой основы соглашений по Черноморскому флоту повлекли за собой негативные последствия. Ни в коем случае нельзя было делать уступки по главному вопросу: Севастополь как главная база Черноморского флота никогда не был и никогда не будет территорией Украины. Компромиссные формулировки статей соглашений, даже изложенные достаточно четко и понятно, будут постоянно провоцировать украинскую сторону, считающую себя сувереном на территорию Севастополя, к произвольному комментированию текста соглашений.
Так, еще в 2005 году в «Украинской правде» была опубликована статья экс-командующего Военно-Морскими Силами Украины вице-адмирала В. Безкоровайного под броским заголовком «Российский Черноморский флот угрожает территориальной целостности и суверенитету Украины»{103}. Обвинения серьезные. Какие же нарушения допускались командованием Черноморского флота?
В соответствии с «Соглашением между Украиной и Российской Федерацией о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины» (статья 6, п. 1) воинские формирования Черноморского флота Российской Федерации осуществляют свою деятельность в местах дислокации в соответствии с законодательством Российской Федерации, уважают суверенитет Украины, соблюдают ее законодательство и не допускают вмешательства во внутренние дела Украины. Но что происходило на самом деле? «Получив отказ Российской Стороны выполнять подписанные соглашения по их сути, — пишет В. Безкоровайный, — к урегулированию проблемы подключилось украинское правосудие. Но в ответ на решение украинского суда Российская сторона, применив морскую пехоту Черноморского флота РФ, заняла круговую оборону на незаконно удерживаемом объекте. И усугубляет ситуацию, применяя морскую пехоту против выступающих в поддержку конституционных органов власти украинских граждан»{104}.
К сведению вице-адмирала — нарушение обязательств, зафиксированных в международных договорах, не вправе рассматриваться в украинских судах. Поэтому пафос обвинений бьет мимо цели. Неясно к тому же, что имеется в виду под применением морской пехоты против украинских граждан, выступающих в поддержку конституционных органов власти.
Далее. Соглашением о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины (статья 8, п. 2) предусмотрено, что воинские формирования проводят учения и другие мероприятия боевой подготовки в границах учебных центров, полигонов, позиционных районов и районов рассредоточения, стрельбищ и, кроме запретных зон, в отведенных зонах воздушного пространства за согласованием с компетентными органами Украины.
С искажениями, но текст статьи воспроизводится Безкоровайным на понятном еще языке. Но вице-адмирал добавляет от себя в статью 8 следующее: согласование использования позиционных районов и районов рассредоточения «предполагает необходимость согласования использования территориальных вод Украины в планах военного времени Российской Федерацией»{105}. Подобные юридические огрехи можно было бы пропустить мимо, если бы за ними не следовал вполне юридический вопрос: следует ли считать действительными подписанные в 1997 году соглашения, раз они не выполняются Российской стороной? После чего вице-адмирала понесло: «нам «затыкают рот» 97 миллионами долларов, идущих на списание газовых долгов», «Украину даже не обворовывают, а грабят!», «Мне, военно-морскому специалисту понятно, что дальнейшее пребывание Черноморского флота РФ в Украине имеет смысл только в случае, если перед ним поставлены задачи оккупации территории Крыма и Севастополя и оказания политического и военного давления» на Украину{106}.