4. Правовой статус Съезда народных депутатов СССР
Правовой статус Съезда народных депутатов СССР был определён Законом СССР от 01.12.1988 № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР»[255].
На основании принятого закона произошли существенные изменения в структуре высших органов государственной власти СССР, связанные прежде всего с созданием нового института государственной власти – Съезда народных депутатов СССР – и изменением роли Верховного Совета СССР.
Новая редакция ст. 108 Конституции СССР установила, что «высшим органом государственной власти СССР является Съезд народных депутатов СССР», а Верховный Совет является «постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР» (ст. 111 Конституции СССР). Теперь во всех статьях Конституции, где говорится о высшей государственной власти в Советском Союзе, Верховный Совет СССР следует за Съездом народных депутатов СССР. То есть была создана система «Съезд – Совет», внешне схожая с той, которая функционировала до 1936 г., но все-таки имеющая принципиальные отличия.
Конституция закрепила, что «Съезды народных депутатов избирают Верховные Советы и Председателей Верховных Советов» (ст. 91). При этом Верховный Совет СССР избирается исключительно Съездом народных депутатов СССР из числа народных депутатов СССР и ежегодно обновляется на 1/5. В своей деятельности Верховный Совет подотчётен Съезду народных депутатов, а законы и постановления, принятые им, не могут противоречить актам Съезда народных депутатов СССР. Наконец, последнему принадлежит право отмены актов Верховного Совета СССР.
Следует отметить, что в законопроекте, опубликованном в «Правде»[256], было установлено, что Верховный Совет СССР, помимо прочего, «рассматривает наиболее важные вопросы национальных и межнациональных отношений» (п. 10, ст. 113). В принятом законе данное положение уже не содержалось. Также п. 12 ст. 108 проекта, провозглашавший право Съезда народных депутатов СССР «отменять законодательные акты, принятые Верховным Советом СССР, высшими органами государственной власти союзных и автономных республик, в случае их несоответствия Конституции СССР» в принятом законе «трансформировался» в безусловное право «отмены актов, принятых Верховным Советом СССР».
Таким образом, исходя из анализа полномочий Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что Верховный Совет СССР потерял статус «высшего органа государственной власти СССР» и переместился на «второй план», теперь являясь «верховным» лишь по названию.
Кроме того, во вновь построенной системе наблюдается необоснованное «размывание» полномочий между Съездом народных депутатов и Верховным Советом – даже М. С. Горбачёв признавал, что «разграничение функций Съезда и Верховного Совета СССР… вопрос непростой»[257].
Даже сами депутаты не имели чёткого представления о критерии разграничения компетенции между Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР. К примеру, депутат О. Т. Богомолов, выступая на I Съезде народных депутатов СССР, прямо заявил: «Я хотел бы сказать о том, что нам сложно сделать сегодня выбор, не уяснив, какое будет распределение функций между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, а также не внеся достаточную ясность в характер деятельности Верховного Совета и тех депутатов, которые не войдут в Верховный Совет»[258]. Аналогичные выступления были и у других депутатов[259]. Депутат Клоков прислал в Президиум Съезда записку, которая, как представляется, наиболее точно отражает объективное непонимание учрежденной в стране системы высших органов власти, при которой существует съезд – высший орган и совет, продолжающийся именоваться «Верховным»: «Что мы хотим создать? Практически два Верховных Совета – Съезд и Совет – или действительно рабочий орган народных депутатов? Должен быть Президиум Съезда народных депутатов и никаких Верховных – и две сессии Съезда»[260].
Депутат Ф. М. Бурлацкий также предложил «дать поручение Верховному Совету СССР рассмотреть вопрос о конкретном распределении функций между Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР, Председателем Верховного Совета СССР и Правительством СССР»[261].
Искусственность созданной системы «Съезд – Верховный Совет» привела даже к необходимости создания конституционной комиссии, которая, как заявлял на I Съезде народных депутатов СССР А. И. Лукьянов, «тщательно рассмотрит ещё раз все вопросы соотношения полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР… Эти вопросы требуют тщательной отработки, быстро их решить нельзя»[262].
Кроме того, непродуманность созданной системы приводила на Съезде к некоторым «неудобным» ситуациям. Так, на I Съезде народных депутатов СССР после длительного обсуждения и серьезной критики кандидатуры А. И. Лукьянова он всё же был избран Первым заместителем Председателя Верховного Совета СССР (то есть М. С. Горбачёва), но проблема заключалась в том, что депутатом в Верховный Совет СССР А. И. Лукьянова никто не избирал[263] (в этой связи приходится задуматься: а таким ли уж первым оказался Владимир Путин, решив возглавить партию «Единая Россия», не являясь её членом?..). Выйти из сложившейся ситуации М. С. Горбачёв решил в свойственной ему манере, прервав обсуждение этого вопроса и сделав вид, что всё законно[264].
В итоге громоздкость и искусственность Съезда народных депутатов привела к тому, что уже на II Съезде народных депутатов СССР была принята поправка к Конституции СССР, которая освобождала республики от необходимости учреждения данного института. Исключение составила только РСФСР, и объяснялось это «огромными размерами и сложным национально-государственным устройством этой республики»[265].
На III Съезде народных депутатов СССР депутаты вновь возвращались к вопросу полноценности существующей структуры высших органов государственной власти СССР: «…Нужны ли одновременно Съезд и Верховный Совет? На мой взгляд, громоздкость нашего Съезда лишь затрудняет работу. Представьте себе – 2250 депутатов, ведь это и экономически невыгодно, идут огромные расходы народных денег»[266].
Неповоротливость и неэффективность работы Съезда как института государственной власти прекрасно понимало и руководство СССР. Именно поэтому, когда реформы, направленные на реставрацию капитализма в СССР, нужно было проводить как можно скорее, А. И. Лукьянов заявил, что было бы целесообразным, если бы данные «неотложные» законы вводились в действие немедленно, по принятию их Верховным Советом СССР, не дожидаясь их одобрения последующим Съездом[267].
Конституционная поправка от 01.12.1988 существенно изменила структуру и порядок работы высших органов государственной власти СССР.
В первую очередь следует отметить то, что Верховный Совет СССР превратился в постоянно действующий орган, сессии которого строго определены – весенняя и осенняя. Ст. 112 Конституции СССР устанавливала приблизительную продолжительность сессии – 3–4 месяца.
Кроме того, Конституция СССР упразднила должности: Председателя Президиума Верховного Совета СССР, Первого Заместителя и заместителей Председателя Президиума Верховного Совета СССР, секретаря, членов Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, был начат планомерный процесс ликвидации Президиума Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти СССР, действующего в промежутках между сессиями Верховного Совета СССР.
Изменился и правовой статус Президиума Верховного Совета СССР.
Часть его полномочий (чуть менее половины) была передана непосредственно Верховному Совету СССР, а именно:
– назначать выборы в Верховный Совет СССР;
– давать толкования законов СССР;
– ратифицировать и денонсировать международные договоры СССР;
– отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае несоответствия их закону;
– устанавливать воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания;
– учреждать ордена и медали СССР;
– издавать общесоюзные акты об амнистии;
– образовывать Совет Обороны СССР и утверждать его состав;
– назначать и сменять высшее командование Вооружённых Сил СССР.
Если обратиться к выделяемым в научной литературе четырём «ипостасям» Президиума Верховного Совета (высший орган государственной власти; орган, выполняющий некоторые функции главы государства; орган конституционного контроля; организатор работы Верховного Совета), то можно прийти к выводу, что «первой» составляющей – выполнение функций высшего органа государственной власти – Президиум Верховного Совета СССР лишился. А учитывая то, что законом от 01.12.1988 был создан Комитет конституционного надзора СССР и сфера конституционной юстиции постепенно переходила к новому органу[268], а также учитывая то, что главой государства, в сущности, теперь являлся Председатель Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что законодатель решил оставить Президиуму Верховного Совета СССР лишь организационные функции.
Следует отметить и другую сторону проведенной реформы – это создание основы для учреждения поста Президента СССР.
Выступая на XIX конференции КПСС и говоря об основных положениях намеченной реформы, М. С. Горбачёв особо отмечал в своем докладе необходимость повышения правового статуса главы Верховного Совета СССР: «В условиях общего повышения роли представительных органов Председатель Верховного Совета СССР должен быть наделен достаточно широкими государственными полномочиями. Он мог бы, в частности, осуществлять общее руководство подготовкой законов и важнейших социально-экономических программ, решать ключевые вопросы внешней политики, обороноспособности и безопасности страны, возглавлять Совет Обороны, вносить предложения о кандидатуре Председателя Совета Министров СССР, а также выполнять ряд других обязанностей, традиционных для такого поста в государстве»[269].
В этой связи новая редакция статьи 120 союзной Конституции излагалась следующим образом: «Председатель Верховного Совета СССР является высшим должностным лицом Советского государства и представляет Союз Советских Социалистических Республик внутри страны и в международных отношениях».
При этом в проекте данного закона была предпринята попытка сделать должность Председателя Верховного Совета СССР в значительной степени независимой от собственно Верховного Совета СССР. В частности, это выразилось в том, что проект не содержал права Верховного Совета СССР отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и распоряжения Председателя Верховного Совета СССР. В тексте закона данный пробел был в полной мере восполнен (п. 18, ст. 113), и право отмены у Верховного Совета СССР всё же появилось.
Председатель Верховного Совета СССР в соответствии со ст. 110 Конституции наделялся полномочием «вести заседания Съезда народных депутатов СССР», то есть Съезд народных депутатов СССР, избирая Председателя Верховного Совета СССР, тем самым избирал и своего председателя. Получается, что, в сущности, глава государства возглавляет оба высших представительных органа государственной власти СССР – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР.
Примечательно, что даже конституционные нормы, посвященные правовому статусу Председателя Верховного Совета СССР, были помещены законодателем в статьи – 120, 121, – ранее «принадлежавшие» Президиуму Верховного Совета СССР – «коллективному» главе государства.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что повышение правового статуса главы Верховного Совета СССР шло вразрез с официально провозглашенной целью «оживить советы», поскольку «оживить» коллективные органы управления путем укрепления юридического положения конкретной должности, причем «единоличной», – это нонсенс. Противоречило это и юридической конструкции, заложенной в Конституции СССР 1924 г., на которую ссылались при проведении рассматриваемой реформы. Не очень, видимо, получилось и разграничить функции партийных и государственных органов, поскольку должность Председателя Верховного Совета СССР занял руководитель партии – Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачёв.
Вновь созданный пост Председателя Верховного Совета СССР в значительной мере напоминал существующий во многих странах пост Президента страны.
Следует отметить, что идея введения поста Президента СССР активно обсуждалась на высшем государственном уровне, о чём открыто говорилось на XIX конференции КПСС[270]. Причём официально Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев выступил с резкой критикой идеи учреждения поста Президента СССР. В частности, он заявил следующее: «Комиссия обсуждала это предложение, и мы пришли к тому мнению, которое зафиксировано в резолюции, а именно: нам негоже отказываться от того, что рождено самой практикой нашей революционной борьбы. Советы рождены творчеством самого народа, связаны с именем Ленина… Нет сомнения в том, что форма Советов позволяет по-настоящему реализовать потенциал социалистической демократии. Поэтому отказываться от советской формы, мы считаем, принципиально не следует. Это первое.
Второе. Нам кажется, что президентская форма правления в условиях нашего многонационального государства неприемлема и не вполне демократична, поскольку слишком большая власть сосредоточивается в руках одного человека. Нам лучше иметь Верховный Совет, который будет формироваться так, как мы задумали, – съездом Советов, где будут представлены все нации и народности, все общественные слои. Там будет решаться и вопрос о Председателе Верховного Совета»[271].
Как видно, вопрос об учреждении поста единоличного главы государства обсуждался и формально был отвергнут, поскольку тем самым приводил к смене формы правления – «отказу от советской формы» и концентрации колоссальной власти в одних руках, что было неприемлемо. Однако на практике все оказалось иначе, и наделение значительной властью Председателя Верховного Совета СССР означало завуалированный шаг на пути к президентской республике.
Таким образом, хотя на словах реформа имела цель «вдохнуть жизнь» в Советы, «оживить их», на деле же одним из её итогов стало конституционно-правовое «взращивание» института президентства в СССР.