Б. Упразднение Совета Министров СССР

После создания серьёзного противовеса «правительственной» исполнительной власти заинтересованными кругами берётся курс на ликвидацию самостоятельности Правительства СССР путём прямого подчинения его Президенту СССР. С этой целью в конце 1990 г., выступая перед Верховным Советом СССР, глава государства настаивает на предоставлении ему дополнительных полномочий.

Вот как об этом вспоминает В. А. Крючков: «Был момент, когда Горбачёв, казалось, проявил решительность и был вознаграждён бурными аплодисментами Верховного Совета СССР, – это когда в ноябре 1990 года он попросил полномочия, немедленно получил их, но так ими и не воспользовался…»[580].

Поддержка Верховного Совета проявилась посредством принятия Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления»[581].

Как же на этот раз официально обосновывалась необходимость очередного витка конституционной реформы? Выступая перед депутатами IV Съезда народных депутатов СССР, А. И. Лукьянов отмечал: «Верховный Совет СССР поддержал предложение о формировании вместо Совета Министров нового органа, подчиненного непосредственно Президенту, – Кабинета Министров СССР.

Речь идет о создании под руководством Президента высшего исполнительно-распорядительного органа, призванного способствовать укреплению управления страной, проведению экономических и социальных реформ, в том числе, разумеется, решению практических задач, связанных с переходом к рыночной экономике. И естественно, эти преобразования не могут не повлечь за собой значительных структурных и кадровых изменений, упразднения устаревших и появления новых органов управления, отвечающих требованиям жизни»[582].

Исходя из официально заявленного обоснования реформы, приходится делать вывод, что к «устаревшим» органам управления, упразднение которых задумывалось, отнесли сам Совет Министров СССР.

В соответствии с положениями конституционной поправки вместо Совета Министров СССР учреждался Кабинет Министров СССР, поэтому и глава 16 Конституции СССР получила соответствующее название. В первую очередь следует обратить внимание на ст. 128, являющуюся своеобразной «визитной карточкой» данного органа. Ст. 128 прежней редакции гласила: «Совет Министров СССР – Правительство СССР – является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР». Новая редакция той же статьи установила: «Кабинет Министров СССР является исполнительно-распорядительным органом Союза ССР и подчиняется Президенту СССР».

Надо отметить, что самостоятельное правительство было ликвидировано в тот исторический момент, когда страна больше всего в нём нуждалось, когда в стране, по выражению Н. И. Рыжкова, не было «ни плана, ни рынка», когда перестройка сломала многие сложившиеся государственные и партийные структуры, а взамен ничего не создала[583].

В чём же проявлялась подчиненность Кабинета Министров СССР Президенту СССР?

– в праве Президента отменять постановления и распоряжения Кабинета Министров СССР (ст. 4 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

– в принятии Президентом мер для осуществления Кабинетом Министров своих полномочий (ст. 9 Закона[584]);

– в осуществлении деятельности, в том числе на основе актов Президента СССР (ст. 10 Закона);

– в осуществлении своей деятельности в пределах срока полномочий Президента СССР и в обязанности сложить свои полномочия перед вновь избранным Президентом СССР (ст. 8 Закона);

– в ответственности перед Президентом СССР (ст. 1 Закона);

– в подаче заявления об отставке именно Президенту СССР (ст. 13 Закона);

– в формировании Президентом Кабинета Министров СССР (ст. 5 Закона);

– в праве Президента СССР поставить в Верховном Совете СССР вопрос о доверии Кабинету Министров СССР (ст. 14 Закона);

– в праве Президента председательствовать на заседании Кабинета Министров СССР (ст. 25 Закона);

– в определении условий оплаты труда и материально-бытового обеспечения членов Кабинета Министров СССР и последующем утверждении Верховным Советом СССР (ст. 29 Закона).

Таким образом, существованию формально самостоятельной «правительственной» исполнительной власти был положен конец. В этой связи представляется справедливой точка зрения бывшего Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова: «…Правительство, возглавляемое Павловым, уже не было самостоятельным: оно в качестве исполнительного органа входило в структуру президентской власти и подчинялось непосредственно Горбачёву. Тогда как Совмин СССР во главе с Рыжковым являлся высшим органом исполнительной власти в государстве…»[585].

Увеличился и круг органов, ограничивающих компетенцию Кабинета Министров СССР. Если ранее он состоял из Верховного Совета СССР и его Президиума, то теперь часть 3, ст. 1 закона о Кабинете Министров СССР предусмотрела возможность «Кабинета Министров решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и Совета Федерации (выделено мной. – Д. Л.)».

Значительно увеличился круг оснований прекращения полномочий Кабинета Министров СССР, что свидетельствовало о повышении ответственности Правительства СССР при одновременном понижении его правового статуса. Если ранее устанавливалось, что Совет Министров «слагает свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом СССР на его первой сессии», то новый Закон предусмотрел сложение полномочий перед вновь избранным Президентом СССР. Также Кабинет Министров прекращал свои полномочия ввиду:

– добровольной отставки;

– отставки, следующей за объявлением недоверия;

– отставки в случае отклонения Верховным Советом СССР программы Кабинета Министров СССР;

– отставки в связи с отставкой Премьер-министра.

Причём «праву Кабинета Министров СССР на отставку» и вопросу о доверии Кабинету Министров посвящены отдельные статьи – 13 и 14 соответственно.

Обращает на себя внимание и то, что помимо снижения правового статуса Правительства СССР меняется его название. Данное обстоятельство свидетельствует об отходе от советской традиции наименования высших органов государственной власти СССР. Известно, что в начале 1960-х гг. при работе над новой союзной Конституцией рассматривался вопрос о переименовании «Совета Министров» в «Правительственный Совет», причем оставление в названии именно слова «совет» рассматривалось подкомиссией как принципиальное, как «отражающее коллективный характер его деятельности»[586].

Кроме того, наименование «Кабинет Министров» подсказывает, что модель этого органа, скорее всего, заимствована у США, где Кабинет Министров – «орган советников» Президента, полностью ему подчиняющийся. Неслучайно ст. 128 предусматривает подчинение Кабинета Министров Президенту СССР.

По мнению бывшего заведующего юридическим отделом Кабинета Министров СССР, рассматриваемый орган являлся «одной из структур исполнительной власти государства, элемент президентского правления, в которую входят Президент СССР, Совет Федерации и Совет Безопасности»[587]. Этой же позиции придерживался и премьер-министр страны В. С. Павлов[588].

Примечательно, что с ослаблением союзного правительства происходит дальнейшее укрепление президентской исполнительной власти. Ст. 127.3 Конституции СССР, предусматривавшая ранее, что Президент СССР «обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР», получила новое содержание и теперь устанавливала, что Президент СССР «возглавляет систему органов государственного управления (выделено мной. – Д. Л.) и обеспечивает их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР».

Союзная Конституция не называет Кабинет Министров СССР «высшим органом». Представляется, что это не является упущением законодателя, так как, во-первых, Правительство было подчинено Президенту, а во-вторых, среди органов, ограничивающих компетенцию Кабинета Министров, был Совет Федерации, который, по существу, являлся органом исполнительной власти.

Одновременно с ликвидацией Совета Министров СССР в декабре 1990 г. был упразднён Президентский Совет СССР, а его функции, в сущности, были переданы теперь юридически «укрепленному» Совету Федерации и созданному ещё одному органу исполнительной власти – Совету Безопасности СССР[589]. Теперь к полномочиям Совета Федерации добавилось полномочие «координации деятельности высших органов государственного управления Союза и республик» «на основе определенных Съездом народных депутатов СССР направлений внутренней и внешней политики Союза ССР».

Кроме того, новая редакция ст. 114 Конституции СССР лишила советское правительство права законодательной инициативы, в свою очередь предоставив такое право Совету Федерации.

На вновь созданный орган – Совет Безопасности СССР – возлагалась задача (п. 9.1, ст. 127.3) «выработки рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе». Члены Совета Безопасности назначались Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР.

Как видно, исполнительная власть из рук Советов была практически полностью передана единоличному главе государства и подчинённым ему структурам.

Таким образом, в результате реформы декабря 1990 г. в СССР (советском государстве) был создан интересный по своей юридической природе орган – Правительство СССР, – не являющийся ни высшим, ни самостоятельным органом и подчиняющийся непосредственно Президенту СССР.

Внешне проведенная «реформа» была похожа на попытку скопировать американскую модель, где Президент является главой исполнительной власти. Однако, в отличие от системы власти в США, в СССР хотя и позаимствовали власть Президента в отношении правительства, то есть последнее лишили самостоятельности как властного органа, но самостоятельность в вопросе ответственности правительства в СССР не только осталась, но и усилилась. То есть позаимствовали власть Президента, а про ответственность скромно забыли. Ответственность осталась на Правительстве, и выражением этой ответственности стала должность Премьер-министра, которой в США не существует.

В этой связи о подчинении правительства СССР Президенту, ввиду существования так называемой «президентской исполнительной власти», можно говорить именно в смысле «президентской власти», но не «президентской ответственности». И именно поэтому сомнительна сама конструкция единой исполнительной власти в СССР – самостоятельная ответственность Кабинета Министров СССР свидетельствовала как раз о сосуществовании 2 полюсов исполнительной власти, что в итоге разрушало систему высшего государственного управления СССР.

Подведём итог основным нововведениям, внесённым Законом СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» и Законом о Кабинете Министров СССР.

Во-первых, советское Правительство было переименовано из Совета Министров СССР в Кабинет Министров СССР, что не соответствовало советской конституционной традиции;

во-вторых, Правительство СССР становилось подчинённым Президенту СССР и перестало быть высшим исполнительной органом государственной власти СССР. Подчинение Правительства Президенту – это одно из ярких проявлений перехода от советской республики к президентской;

в-третьих, несмотря на потерю самостоятельности Правительством СССР, его ответственность повысилась – расширился круг оснований прекращения полномочий Кабинета Министров СССР.

Таким образом, в ноябре 1990 г. был нанесен решительный удар по Советскому правительству, которое как самостоятельный орган было ликвидировано. В этой связи представляются справедливыми слова В. А. Крючкова: «В результате трюка с полномочиями не стало Совета Министров с достаточно внушительными правами и возможностями. Взамен был создан Кабинет Министров СССР, совершенно бесправный орган, в то время как страна особенно нуждалась в сильной исполнительной власти»[590].