1. Структура высших органов государственной власти СССР до учреждения Съезда народных депутатов СССР

К 1985 г., когда начинался период кардинальных перемен, в Советском Союзе сложилась достаточно продуманная и органично выстроенная система высших органов государственной власти и управления. Как уже упоминалось, головным элементом данной системы являлся Верховный Совет СССР, рожденный как институт власти ещё в 1936 г. с принятием «сталинской» Конституции. В промежутках между сессиями Верховного Совета СССР функции высшего органа государственной власти в стране выполнял его Президиум.

Для того чтобы определить причины, по которым был учреждён Верховный Совет СССР, а также роль, которая ему отводилась, рассмотрим историческую обстановку в момент его появления, а также его последующую эволюцию.

Для Советского Союза 1936 год представлял собой год завершения коренной конституционной и политической реформы, проводившейся по инициативе И. В. Сталина и окончившейся принятием новой союзной конституции.

В современных научных исследованиях[197] однозначно доказано, что принятие новой Конституции СССР было вызвано двумя основными причинами.

Во-первых, существовала сложная международная обстановка, которая с каждым днем все яснее давала понять неизбежность надвигающейся мировой войны, а потому советский политический строй нужно было хотя бы внешне приблизить к западному. Как справедливо отмечают исследователи, «в Европе формировался новый очаг агрессии – гитлеровская Германия. И руководство СССР прекрасно осознавало, что в случае вооруженного конфликта с ней поддержка капиталистических стран будет на стороне того государства, чья позиция будет для них более выгодна и безопасна»[198]. Поэтому внутриполитические изменения, по выражению Сталина, должны были выступить в качестве «орудия, бьющего по международному фашизму»[199]. Понимая обреченность идеи мировой революции, И. В. Сталин хотел разрушить в сознании мирового сообщества представление об СССР как о разжигателе мировой революции, как о строителе нового мира. А для этого необходимо было ликвидировать соответствующие революционные атрибуты, в том числе закрепленные в действовавшей на тот момент Конституции СССР 1924 г. («государства мира раскололись на два лагеря: лагерь капитализма и лагерь социализма», «империалистические зверства», «капиталистическое окружение», «Мировая Советская Социалистическая Республика» и т. д.), и продемонстрировать сближение советского политического устройства с западным.

Интересно, что при обсуждении проекта новой союзной Конституции И. В. Сталин боролся даже с прежней фразеологией, последовательно выправляя на «буржуазный» манер статьи, написанные в «воинственном», революционном стиле. Так, на совещании у Сталина 17, 18 и 19 апреля 1936 г. в представленном Яковлевым, Стецким и Талем проекте, помимо прочего, содержались следующие статьи:

«…в Союзе ССР уничтожено деление на классы. В Союзе ССР нет эксплуатации человека человеком, нет паразитических классов, наживающихся на труде рабочих и крестьян. Советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни – рабочих, крестьян (Вариант: служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма.

…В Союзе ССР осуществляется принцип социализма: от каждого по способности – каждому по его труду.

В Союзе ССР труд из зазорного и тяжелого бремени, каким он считался и считается при капитализме, превратился в дело чести, дело славы, дело доблести и геройства…».

По предложению Сталина все эти статьи были исключены, кроме указания на принцип распределения («от каждого по способности – каждому по его труду»)[200].

Наименование раздела Конституции «Выборы в Советы» по предложению Сталина было изменено на более привычное для западного обывателя – «Избирательная система»[201].

В статье, посвящённой политической основе СССР, из первоначального варианта были исключены слова «Советы рабочих и крестьянских депутатов»[202]. Думается, также не без ведома Сталина.

Та же участь постигла упоминание «религиозных предрассудков», «свободы пропаганды материалистического мировоззрения» (последнее не было упомянуто в проекте, вынесенном на всенародное обсуждение). А положение о недопущении «преподавания в школах каких бы то ни было религиозных учений» было заменено более нейтральным «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделена от государства и школа от церкви»[203]…

Таким образом, намеченная реформа проводилась с целью слома политических стереотипов у западного мира в отношении СССР.

Во-вторых, новая союзная Конституция должна была стать средством борьбы с местной «партократией», допускавшей в регионах произвол и все ещё жившей по законам революционного и военного времени. По замыслу И. В. Сталина, те политические деятели, которые не хотели считаться с тем фактом, что военное время уже прошло и давно наступила мирная жизнь, ставящая новые стратегические задачи, должны были уступить свое место новому поколению политических лидеров. Для этой цели, согласно новой Конституции СССР, вводились всеобщие, прямые, равные и тайные выборы. То есть впервые в истории нашей страны при И. В. Сталине непосредственно населению давалась возможность напрямую и тайно избирать депутатов, что, по словам И. В. Сталина, должно было послужить «хлыстом в руках населения против плохо работающих органов власти»[204].

Как видно, причинами конституционной реформы 1936 г. в СССР было желание мирно сменить политическую «элиту на местах», а также сблизить политическую систему СССР с западной.

Однако, очевидно, что достичь этого при сохранении прежней структуры высших органов государственной власти, заключавшейся не в разделении, а в соединении законодательной, исполнительной и распорядительной власти, было вряд ли возможно.

Выступая на Пленуме ЦК ВКП (б) в июне 1936 г., И. В. Сталин говорил: «По Конституции 1924 г. в СССР могут законодательствовать по крайней мере 4 основных органа: Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Президиум ЦИК СССР и Совнарком Союза ССР. Конституционная комиссия считает, что такое положение не благоприятствует стабильности законов и создает путаницу у населения. Необходимо иметь один-единственный государственный орган, имеющий право законодательствовать. Необходимо установить размежевку между этим органом и органами гос. управления. Полновластный орган, имеющий право законодательствовать, можно было бы назвать Верховным Советом СССР»[205].

Представляют интерес сохранившиеся в документах И. В. Сталина записи, позволяющие определить роль, которая отводилась новому органу в системе высшей государственной власти СССР. Сделаны эти записи, как видно, задолго до вышеприведенного выступления на Пленуме: «Съездов не будет… Президиум – толкователь законов. Законодатель – сессия (парламент)… Исполком не годится, съездов уже нет. “Совет депутатов трудящихся”. 2 палаты “Верховное законодательное собрание”…В конституции дать общие основы. То, что есть – есть…»[206].

Определеннее выражался В. М. Молотов, выступая на VII Съезде Советов СССР: «Советы были и остаются основой нашего строя, но то, что было лучшего в парламентаризме, а именно прямые, равные и закрытые выборы представителей в органы государственного управления при всеобщем участии всех трудящихся, как этого требует советская конституция, должны быть полностью проведены в Советском Союзе. Мы получаем дальнейшее развитие советской системы в виде соединения непосредственно выбранных местных советов с непосредственными же выборами своего рода советских парламентов в республиках и общесоветского Союзного парламента»[207].

Таким образом, союзному Верховному Совету, по сути, отводилась роль парламента. А если учитывать, что новая Конституция сделала Совет народных комиссаров СССР самостоятельным органом (по Конституции СССР 1924 г. СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР (ст. 37)), а также учитывая то, что Президиуму Верховного Совета СССР отводилась роль «коллегиального президента», справедливо утверждать, что «в Конституции СССР 1936 г. впервые… получила некоторое отражение идея разделения властей»[208]. За это Сталин был «заклеймен» как современниками за предательство и возврат «к системе буржуазной демократии»[209], так и политическими потомками за «отход от ленинской концепции народного представительства» и «перенесение на структуру высших органов государственной власти формально парламентской схемы»[210].

Однако какими бы ни были идеологические предпочтения и политическая целесообразность, новая система высших органов государственной власти была создана, и Верховный Совет СССР занял в ней центральное место.

Теперь рассмотрим правовой статус Президиума Верховного Совета СССР в системе высших органов государственной власти согласно Конституции СССР 1936 г.

Данный орган принципиально отличался от своего прообраза, существовавшего по Конституции СССР 1924 г., – Президиума ЦИК. Конституция СССР 1924 г. строилась на ленинском постулате «соединения властей», поэтому в период между сессиями ЦИК СССР его Президиум являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР (ст. 29 Конституции). И. В. Сталин, как уже отмечалось, категорически возражал против «распыления» законодательных функций, поэтому, оставляя их в новой Конституции исключительно за Верховным Советом СССР, отводил Президиуму роль «коллективного президента».

При подготовке новой союзной конституции в 1962–1977 гг. такой подход справедливо критиковался, поскольку, во-первых, не наделив Президиум Верховного Совета СССР статусом высшего органа государственной власти СССР, законодатель оставлял страну примерно на 300 дней в году без законодательного органа, так как сессии Верховного Совета СССР созывались два раза в год (ст. 46 Конституции) и с учётом того, что депутаты не порывали с производственной деятельностью, были непродолжительны; во-вторых, не имея в достаточном объёме соответствующей правовой регламентации, организующую роль Президиум по отношению к Верховному Совету в части подготовки повестки дня, организационного обслуживания сессий и прочего осуществлял как бы в неофициальном порядке. При этом имелось определенное противопоставление председателей палат Президиуму: поскольку последнему отводилась роль главы государства, например, представлять Верховный Совет СССР при приеме иностранных парламентских делегаций приходилось председателям палат, хотя в период между сессиями Верховного Совета делать это они, разумеется, не могли[211].

В этой связи, «неполноценность» Президиума Верховного Совета СССР пришлось начать «выправлять» самой государственной жизни. В 1938 г. законодатель расширил компетенцию Президиума правом «объявлять в отдельных местностях или по всему СССР военное положение в интересах обороны СССР или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности»[212]; в 1947 г. – правом «учреждать ордена и медали СССР и устанавливать почетные звания СССР», а также «устанавливать воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания»[213].

История показала, что закреплённая союзной Конституцией роль Президиума Верховного Совета СССР не была номинальной. Так, в различные периоды именно Президиумом Верховного Совета СССР были приняты такие важнейшие нормативные акты, как Указ от 26.06.1940 г. «О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений»[214], Указ от 22.06.1941 г. «О военном положении»[215], Указ от 26.06.1941 г. «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время»[216], Постановление Президиума Верховного Совета Союза ССР, Центрального Комитета ВКП (б) и Совета Народных Комиссаров СССР от 30.06.1941 г. «Об образовании Государственного Комитета Обороны»[217], Указ от 06.07.1941 г. «Об ответственности за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения»[218], Указ от 04.09. 1945 г. «Об упразднении Государственного комитета обороны»[219], Указ от 26.05.1947 г. «Об отмене смертной казни»[220], Указ от 12.01.1950 г. «О применении смертной казни к изменникам Родины, шпионам, подрывникам-диверсантам»[221] и т. д.

Как видно, огромный массив важнейших нормативных правовых актов принимался именно Президиумом Верховного Совета СССР (разумеется, с последующим утверждением Верховным Советом СССР).

С принятием Конституции СССР 1977 г. правовое положение Верховного Совета СССР и его Президиума заметно упрочилось.

Ст. 108 Конституции 1977 г. провозгласила: «Высшим органом государственной власти СССР является Верховный Совет СССР. Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесённые… к ведению Союза ССР». Сохраняя преемственность модели государственной власти, созданной Конституцией 1936 г., новая Конституция сохранила за Верховным Советом СССР статус высшего органа государственной власти СССР. Однако при этом ст. 108, по справедливому замечанию исследователей, значительно расширила права Верховного Совета СССР по сравнению с аналогичной статьей Конституции 1936 г. «Если в соответствии со ст. 31 прежней Конституции Верховный Совет мог осуществлять все права, присвоенные СССР, поскольку они не входили в силу Конституции в компетенцию подотчётных Верховному Совету органов СССР: Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то ныне, согласно ст. 108 Конституции СССР 1977 года, Верховный Совет СССР правомочен решать все вопросы, отнесённые Конституцией СССР к ведению Союза»[222]. Это является важным нововведением, поскольку по Конституции 1936 года следовало, что если вопрос отнесён, например, к ведению Совета Народных Комиссаров СССР (Совета Министров СССР), то Верховный Совет СССР не мог его рассмотреть. Однако буквальное толкование не совпадало с замыслом законодателя и существовавшей практикой. «Уточнённая» норма стала отвечать реальным потребностям высшего органа государственной власти. Это одно из нововведений, в достаточной мере демонстрирующее юридически возросшую роль Верховного Совета СССР и возвращающее к ленинским принципам организации власти, покончив с «буржуазным» разделением властей.

При создании Конституции СССР 1977 г были учтены ошибки прежней конструкции власти в части правового положения Президиума Верховного Совета СССР. В этой связи в одном из последних проектов нового основного закона в ст. 119, предусматривающей, что «Президиум Верховного Совета СССР – постоянно действующий орган Верховного Совета СССР, подотчётный ему во всей своей деятельности», специально были добавлены слова: «и осуществляющий в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР»[223].

Конституция СССР 1977 г. установила, что перечень полномочий Президиума, предусмотренный ст. 121, является открытым, что также было специально добавлено во время «генеральной» правки проекта Конституции СССР[224].

Кроме того, новая союзная Конституция закрепила за Президиумом Верховного Совета СССР такую важную функцию как конституционный контроль.

Таким образом, Конституция СССР 1977 г., действовавшая на момент начала перестройки, восприняла существовавшую ранее конструкцию высших органов государственной власти СССР и при этом заметно повысила правовой статус Верховного Совета СССР и его Президиума, наделив их колоссальной властью и покончив с «элементами разделения властей». Воспользовались они этой властью или нет в условиях монополии КПСС – это уже другой вопрос. Но остается фактом то, что существовавшая модель высшей государственной власти СССР просуществовала более полувека – с 1936 по 1988 гг., – и именно в роли высших органов государственной власти Верховный Совет СССР и его Президиум предстали к декабрю 1988 г.