5.4. Государственные и муниципальные ценные бумаги

Финансы штата и города находились в весьма плачевном состоянии. И тот и другой были достаточно богаты, но, поскольку казну обирали все, кому не лень, и любыми способами, то всякие новые начинания в штате требовали выпуска новых облигаций.

Теодор Драйзер, «Финансист», 1912 год

Среди ценных бумаг особо выделяются бумаги, эмитируемые публично-правовыми образованиями. Как уже отмечалось ранее, данные ценные бумаги традиционно являются основой развития фондового рынка во всех странах. С одной стороны, выпускаемые государством ценные бумаги позволяли решать весьма серьезные задачи, стоявшие перед правительствами различных стран (военные займы периода Первой мировой войны), с другой – они способствовали развитию рынка, увеличивая обороты и привлекая все большее число частных инвесторов. Даже в Советском Союзе, несмотря на практически полную ликвидацию рынка корпоративных ценных бумаг, в широких масштабах выпускались государственные ценные бумаги.

Итак, согласно ст. 2 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[466] государственными ценными бумагами признаются государственные ценные бумаги Российской Федерации и государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации [467].

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг являются соответственно исполнительные органы государственной власти и местные администрации, которые выпускают от имени публично-правового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами.

Эмитенты государственных и муниципальных ценных бумаг в РФ: [468][469] [470] [471]

Действующее законодательство не в полной мере отражает практическую ситуацию, связанную с эмиссией государственных ценных бумаг. Данный вопрос детально рассматривается А. В. Габовым[472]. Он отмечает, что, согласно ст. 817 ГК, договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Следовательно, содержание государственных ценных бумаг предельно ограничено положениями указанной статьи, а фактически означает, что такие бумаги всегда выпускаются в форме бумаг облигаторной природы. Еще более конкретизирует эти положения ст. 3 Закона о государственных ценных бумагах. Однако в действительности облигаторная природа всех выпускаемых государством ценных бумаг не очевидна (например, приватизационные бумаги или государственные жилищные сертификаты). Таким образом, это требует соответствующей корректировки законодательства.

Источник: Годовой отчет Центрального банка Российской Федерации, утвержденный Советом директоров Банка России 10 мая 2012 года. URL: http:// www.cbr.ru./publ/God/a r_2011.pdf

Целесообразно привести перечень государственных ценных бумаг РФ, составленный на основе данных Минфина России о государственном внутреннем долге[473]:

– государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО);

– облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД);

– облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК);

– облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК);

– облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД);

– государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ППС);

– государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода (ГСО-ФПС);

– облигации внутренних облигационных займов (ОВОЗ);

– облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ);

– облигации государственного валютного облигационного займа 1991 года (ОГВЗ-1991);

– облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992 года (ОРВВЗ-1992);

– облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ).

Облигации Банка России. Согласно п. 8 ст. 35 Федерального закона «О Центральном Банке РФ», одним из инструментов денежно-кредитной политики Банка России является эмиссия им облигаций от своего имени. В ст. 44 данного закона уточняется, что эмитированные им облигации могут размещаться и обращаться только среди кредитных организаций. Данная норма закреплена также в ч. 3 ст. 27.5–1 Закона о РЦБ.

Таким образом, можно отметить следующие главные особенности данных облигаций:

– эмитентом этих ценных бумаг является Банк России;

– узкая сфера обращения облигаций как на первичном, так и на вторичном рынке (только среди кредитных организаций);

– по своей правовой природе (ценная бумага, оформляющая привлечение заемных средств) такие облигации ничем не отличаются от обычных облигаций, которые эмитируются организациями или публично-правовыми образованиями.

На практике при эмиссии ценных бумаг некоторых эмитентов могут предоставляться Российской Федерацией[474] государственные или муниципальные гарантии субъектов РФ, а также муниципальных образований[475]. Было бы ошибкой полагать, что ценные бумаги, эмитированные при предоставлении гарантий публично-правовых образований, приобретают соответственно статус государственных или муниципальных ценных бумаг. Действительно, государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать надлежащее исполнение эмитентом его обязательств перед владельцами выпущенных ценных бумаг[476], однако это обстоятельство не ведет к изменению эмитента этих ценных бумаг.

Государственные и муниципальные ценные бумаги традиционно считаются низкорисковыми, что свидетельствует об их надежности и особой привлекательности для инвесторов. Как известно, государство считается наиболее надежным заемщиком, поэтому ставка купона у облигаций федерального займа обычно ниже, чем у облигаций субъектов РФ, муниципальных образований или частных компаний[477]. Обращение государственных и муниципальных ценных бумаг происходит на биржевом и внебиржевом рынках вместе с корпоративными ценными бумагами. Российский биржевой рынок государственных облигаций организован в рамках группы «Московская Биржа» на базе ЗАО «ФВ ММВБ». При этом традиционно устанавливаются довольно четкие правила обращения подобных ценных бумаг. Например, Положение об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг[478] применяется к случаям размещения, обращения, обслуживания и погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций, облигаций федеральных займов и государственных федеральных облигаций.

В истории России были случаи, когда обязательства по государственным облигациям не исполнялись. Например, как отмечает Я. М. Миркин, во втором квартале 1998 года впервые за время существования рынка ГКО-ОФЗ возникло отрицательное сальдо чистого привлечения средств за счет ГКО-ОФЗ (привлечение – погашение – расходы на обслуживание: дисконт, купон), и, соответственно, стала очевидной необходимость его реального покрытия за счет средств федерального бюджета. Минфином России ситуация характеризовалась как «ухудшение сальдо текущих операций», и, как следствие, начался «быстрый уход международного финансового капитала с российского финансового рынка, что спровоцировало падение стоимости государственных ценных бумаг»[479]. В начале августа 1998 года был очевиден масштабный дефицит средств на погашение и обслуживание ГКО-ОФЗ в предстоящие до конца 1998 года месяцы. Ситуация однозначно квалифицировалась как долговой кризис, как состояние неплатежеспособности Правительства РФ по погашению внутреннего государственного долга. В результате 17 августа 1998 года было принято решение о том, что государственные ценные бумаги (ГКО и ОФЗ) со сроками погашения до 31 декабря 1999 года включительно будут переоформлены в новые ценные бумаги. При этом до завершения переоформления государственных ценных бумаг были приостановлены торги на рынке ГКО-ОФЗ[480].