§ 2. Особенности судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Согласно ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления, в случае если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку оно подлежит рассмотрению в ином судебном порядке. АПК РФ подобной нормы не содержит. В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 — 26.1 данного Кодекса и другими федеральными законами. Аналогичное правило предусматривает ч. 1 ст. 197 АПК РФ.

Названные нормы, структурируя стадию возбуждения производства по делу, возникающему из публичных правоотношений, фактически закладывают правовые основания для теснейшего переплетения искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом приоритет отдан исковому производству, в силу чего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, занимает не самостоятельное, а соподчиненное положение.

Подтверждением высказанной точки зрения могут служить ст. 245 и ч. 3 ст. 247 ГПК РФ. Законодатель, перечисляя в ст. 245 ГПК РФ категории дел, возникающих из публичных правоотношений, в последнем абзаце относит к ним иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Исходя из этой нормы следует, что надо анализировать характер спорных материальных правоотношений и в зависимости от этого определять процессуальный порядок разрешения спора.

Вместе с тем ч. 3 ст. 247 ГПК РФ предусмотрено, что если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место подведомственный суду спор о праве, то судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 упомянутого Кодекса. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

При этом неясно, в частности, о каком праве идет речь. Спор может возникнуть о правах, предусмотренных как нормами ГК РФ, так и законодательством иных отраслей, в том числе административного права.

Здесь не может служить ориентиром понятие "гражданские права" как доказательство взаимосвязи этих прав с ГК РФ. В первую очередь Конституция РФ, например в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", предусматривает гражданские права и свободы, имея в виду их принадлежность человеку и гражданину.

Дальнейшая детализация регулирования таких прав производится не только нормами ГК РФ, но и другими законодательными актами. Часть таких актов также кодифицирована, например НК РФ, КоАП РФ и т. д. Таким образом, понятие "право гражданское" само по себе многолико и многообразно и не может служить абсолютным доказательством того, что споры о нем должны рассматриваться органами судебной власти только в порядке гражданского судопроизводства. Необходимо исходить из правовой природы прав, определяющей их содержание. В таком контексте даже имущественные права не всегда находятся в сфере регулирования ГК РФ, как это следует из ч. 3 ст. 2 ГК РФ, на что уже обращалось внимание.

Приведенные доводы являются принципиально важными, так как именно игнорирование правовой природы спорных правоотношений позволяет сторонникам универсальности искового производства переводить разрешение спора, фактически возникающего из публичных правоотношений, из административно-правового в русло искового производства. Соображение о том, что взаимосвязанные нормы должны истолковываться таким образом, чтобы они в наибольшей степени защищали права граждан и организаций, когда они являются субъектами административных правоотношений, т. е. "слабой" стороной по отношению к властным субъектам, уходит на второй план.

Обоснованность приведенных доводов подтверждают следующие примеры.

В первом случае орган местного самоуправления дополнительно выделил гражданину свободный земельный участок, прилегающий к домовладению. Его сосед, полагая, что при этом не были учтены его права и интересы, обращается в суд с заявлением.

Во втором случае уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения.

В обоих случаях суды общей юрисдикции рассматривают дела, как правило, в порядке искового производства (исключение составляют дела в отношении политических партий, рассмотренные Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений). Объяснение причин рассмотрения этих дел по нормам искового производства сводится к следующему: в первом случае имеет место спор о праве, а во втором заявителем является не физическое лицо или организация, а орган исполнительной власти, поэтому ст. 245 ГПК РФ руководствоваться нельзя.

Данные утверждения не могут признаваться убедительными при анализе спорных материальных правоотношений, и делать на их основе выводы с далеко идущими последствиями неоправданно.

Разрешение дела по процедуре искового производства, якобы всегда позволяющего реализовать право на судебную защиту, только на первый взгляд не вызывает никаких вопросов. Сущностный и детальный анализ всей материи данных споров показывает, что разрешение споров по варианту искового производства необоснованно.

Остановимся подробнее на исследовании юридически значимых обстоятельств правового спора о земельном участке. В отношениях между соседями отсутствуют договоры купли-продажи, дарения и т. п., поэтому нет никаких оснований предполагать, что конфликт по поводу увеличения земельного участка у одного из соседей основан на нормах гражданского законодательства. Это означает, что правовые условия для разрешения возникшего спора в порядке искового производства также отсутствуют.

Материальные правоотношения возникли не между соседями, а между органом местного самоуправления и тем гражданином, которому предоставлен земельный участок. Причиной данного спора послужил административный акт органа местного самоуправления о закреплении участка земли за этим гражданином. Отсюда следует, что спор между соседями не может быть разрешен без обсуждения вопроса о законности административного акта органа местного самоуправления о выделении спорного земельного участка. Более того, эти вопросы являются основополагающими.

При рассмотрении дела позиция каждого из соседей в принципе не может повлиять на правовую оценку правоотношений между органом местного самоуправления и гражданином, наделенным правом на земельный участок. Их диспозитивные права здесь практически бессильны и не действуют как в материальном, так и в процессуальном аспектах. Независимо от того, признает один сосед правоту доводов другого соседа или не сделает этого, суд не сможет определить права и обязанности всех субъектов спора без исследования административного акта, который в данном случае является камнем преткновения. Возможность заявления встречных требований или заключения мирового соглашения между соседями в этой ситуации также ничего не меняет в определении правового режима спорного земельного участка.

Оценка административного акта о выделении земельного участка в порядке косвенного контроля (а исковое производство иного не позволяет) не разрешает спорной ситуации. Как указывалось выше, при косвенном контроле суд решает, применять административный акт в конкретном случае или не применять, но не обсуждает проблему его законности, поэтому гражданское судопроизводство через косвенный судебный контроль не может быть задействовано в разрешении спора между соседями.

В производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, орган, принявший административный акт, обязан предоставлять соответствующие доказательства, а при косвенном контроле этого не требуется. Такое различие нельзя считать незначительным. Бремя доказывания законности принимаемых решений или действий органами государственной власти и их должностными лицами составляет один из фундаментальных признаков производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Нормы искового производства в ст. 38 ГПК РФ в отличие от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, ставят участвующие в споре стороны в одинаковые процессуальные условия. Это, в частности, означает, что на соседа, получившего дополнительный участок, и соседа, не согласного с этим, возлагается обязанность доказывать те обстоятельства, на которые каждая из сторон ссылается как на основание своих требований и возражений.

То обстоятельство, что граждане в данном споре фактически являются "слабой" стороной, становится второстепенным фактором.

Смещение акцентов по представлению доказательств по правилам искового производства ставит соседей явно в неравное положение. У них меньше возможностей для представления доказательств, чем у органа местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. То обстоятельство, что их интересы противоречат друг другу, лишь подтверждает сказанное. В данном треугольнике заявителю приходится доказывать в гражданском процессе неправильность и незаконность доводов соседа и решения органа местного самоуправления.

При рассмотрении дела по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заявителю не придется представлять доказательства, так как именно орган местного самоуправления должен доказывать законность своего административного акта. Докажет — будет один правовой результат, не докажет — другой.

Данное положение должно действовать не только в суде первой инстанции, но и при оспаривании судебного решения, вынесенного по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ. Это значит, что при обжаловании решения как в апелляционном порядке, так и в порядке надзора "слабая" сторона также не должна доказывать, почему она права, т. е. продолжать решать не свойственные ей для данного вида спора процедурные задачи.

Доводы жалоб в этом случае будут сводиться к анализу поведения органа местного самоуправления в плане представления соответствующих доказательств и их убедительности. Именно это обстоятельство может послужить юридически значимым для выводов о законности судебного решения. Поскольку этого в реальной действительности не происходит, то, соответственно, достижение правового результата зависит не от усердия органа местного самоуправления, а от настойчивости заявителя. Таким образом, он несет необоснованные процедурные обременения вместо того, чтобы получить в этом отношении преференции, предоставленные ч. 1 ст. 249 ГПК РФ.

Рассмотрение содержания материальных правоотношений по второму названному спору между уполномоченным органом исполнительной власти и политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением также не позволяет говорить о том, что в основе этого спора лежат какие-то обязательственные или иные гражданско-правовые отношения.

Материальные правоотношения между политической партией и регистрационным органом основаны не на нормах ГК РФ, т. е. частного права, а на нормах публичного права, в том числе Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". Тем не менее это основополагающее обстоятельство остается без внимания и оценки.

В итоге складывается парадоксальная ситуация: когда в суд обращается политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, спор разрешается по нормам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Если же с заявлением к политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению обращается уполномоченный орган исполнительной власти, то спор разрешается по нормам искового производства с неизбежным возложением на политическую партию обязанности представлять доказательства в подтверждение своего несогласия с заявлением на всех стадиях разрешения конфликта.

Политическая партия, ее региональное отделение или иное зарегистрированное структурное подразделение, а также уполномоченный орган исполнительной власти, как стороны в возникшем споре, характеризуют субъектов спорного правоотношения по формальным признакам.

Суть же правоотношений заключается в том, что уполномоченный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением не в своих интересах. Он исполняет требования п. "г" ч. 1 ст. 38 Федерального закона "О политических партиях" о том, что при осуществлении контроля за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, уполномоченный орган вправе вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с п. 3 ст. 39, п. 3 ст. 41 и п. 3 ст. 42 указанного Федерального закона.

Достижение такого результата, несомненно, отразится на судьбе политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Публично-правовая природа материальных правоотношений между данными субъектами вызывает особенные, специфические споры по поводу применения властных полномочий уполномоченных органов исполнительной власти. Именно эти правоотношения должны определять и форму разрешения подобных споров.

Из приведенных примеров следует, что процедура разрешения того или иного спора является значимым обстоятельством. Нельзя забывать, что речь идет о способе защиты прав и свобод граждан и организаций, о том, насколько он эффективен в каждом конкретном случае, поэтому нарушение процедуры даже по одному делу нежелательно.

В связи с этим следует отметить, что до настоящего времени не полностью реализована правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П, о том, что конституционное закрепление исключительного полномочия Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, не затрагивает положение ее ст. 120 (ч. 2), согласно которому другие суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимают решение в соответствии с законом.

Непосредственно из Конституции РФ не следует также то, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125, и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время ст. ст. 76, 118, 120, 125 — 128 Конституции РФ не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п. п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.

В соответствии с точкой зрения Конституционного Суда РФ развитая процессуальная форма приобретает качество механизма повышения уровня справедливости судопроизводства и гарантий законности защиты прав его участников.

Формулируя производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, законодатель преследовал как частные, так и публичные интересы. Одним из них является желание изменить характер взаимоотношений между властью и человеком путем совершенствования государственного управления через специальную и общую превенцию споров между ними, так как назначение судопроизводства заключается не только в разрешении конфликтов, но и в уменьшении их количества через сам факт возможности судебного рассмотрения того или иного дела.

Несовершенство анализируемого процессуального правового механизма привело к тому, что дела, возникающие из публичных правоотношений, растворяются в делах искового производства. Кроме того, появился еще один нежелательный результат. Объединение двух различных по своей правовой природе производств в рамках гражданского процесса не повышает эффективность гражданского судопроизводства, но позволяет вести поиск "удобного" суда, так как исковое производство предоставляет подчас сторонам административного спора необоснованные преференции.

"Технологическая" простота производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, только кажущаяся. Нормы, регулирующие это производство, обладают скрытым потенциалом, имеющим отношение к качеству судебной защиты.

В соответствии с ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Как следует из приведенных выше доводов, ограничение права на административное правосудие не всегда обеспечивает процессуальное равенство субъектов спорного фактически административного правоотношения в праве на судебную защиту по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. С одной стороны, суд не вправе отказать в судебной защите (ст. 46 Конституции РФ), с другой — качество такой защиты, ориентированной на исковое производство, снижается, так как "слабый" субъект в материальных административных правоотношениях остается "слабым" и в процессуальных правоотношениях, возникающих и развивающихся при рассмотрении дела судом. Это означает, что принцип свободного доступа к правосудию имеет не только фактологическое значение, но и приобретает иное качественное содержание. Без учета этого обстоятельства предоставление права на обращение в суд не решает всех проблем.

Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ наряду с общим принципом гарантии судебной защиты особо предусмотрен судебный контроль за решениями и действиями (или бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Именно при таком подходе увеличиваются гарантии на справедливое судебное разбирательство в том случае, когда правоотношения основаны на нормах публичного права, а отступление от него искажает научные представления о сути конституционных основ контрольных полномочий органов судебной власти.

На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. ст. 20, 21, ч. 1 ст. 23, ст. ст. 24, 28, ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 40, ст. ст. 46 — 54 Конституции РФ. Вряд ли можно найти обоснование того, что ограничение права на административное правосудие согласуется с приведенной конституционной нормой. Наоборот, при наличии административного правосудия защита основ конституционного строя будет улучшаться, как и защита прав и законных интересов граждан и организаций.

Приведенная выше судебная статистика по делам, возникающим из публичных правоотношений, применительно к обсуждаемому аспекту содержит и другое, можно сказать, умиротворяющее значение. Названное количество дел по отношению к общему числу гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, составляет менее 1 %. В связи с этим может сложиться впечатление, что отсутствуют основания для критического осмысления деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

На самом деле судебная статистика не охватывает всю массу дел, по которым должны быть задействованы контрольные полномочия органов судебной власти, в частности управленческие решения и действия органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. Фактически это означает, что часть спорных ситуаций остается за пределами прямого контроля органов судебной власти.

Подводя итог всему вышеизложенному, можно прийти к выводу о том, что контрольные полномочия названных органов судебной власти не являются системно организованными и имеют все-таки эпизодический характер, тогда как полноценность гарантий права на судебную защиту предполагает обладание органами судебной власти права на реализацию полномасштабного непосредственного контроля в системе сдержек и противовесов.

Нельзя не учитывать правоту слов о том, что "законодательные решения практически всех стран становятся вполне работающими юридическими реальностями лишь после того, как они "пропущены" через судебную деятельность и обогащены "прецедентами"[648].

В современной России в сферу правового регулирования вовлекаются новые виды общественных отношений, как следствие, возрастает число правовых норм и нормативных правовых актов в целом, в правовом механизме происходит изменение методов воздействия на субъекты возникающих и развивающихся правоотношений. Свое влияние на российское право как совокупность материальных и процессуальных правовых норм оказывает глобализация современного мира, внедряющая новые институты, принципы и критерии, поэтому можно уверенно констатировать усложнение всего механизма национального законодательства.

Эти объективные процессы диктуют свои условия для эффективной реализации органами судебной власти конституционных полномочий на обеспечение законности в обществе при осуществлении правосудия.

С одной стороны, плодотворность деятельности органов судебной власти при окончательной оценке фактических данных любого конфликта, включенного в сферу правосудия в контексте общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, не должна снижаться. Более того, она должна возрастать.

С другой стороны, досконально знать все современные отрасли материального и процессуального права одному юристу невозможно. Подобные опасения тем более имеют право на существование и учет при организации деятельности судей — специалистов права, ежедневно решающих судьбы конкретных людей и вопросы публичного, общегосударственного характера. Таким образом, компетентность судей становится еще одним существенным условием в реализации правозащитной функции органов судебной власти.

История и практика зарубежного опыта свидетельствуют о том, что с такими проблемами сталкиваются многие государства на определенных этапах своего развития. При этом, как правило, избирается путь специализации по различным вариантам юрисдикционных полномочий органов судебной власти. Тем не менее и здесь присутствуют некие общие принципы. Одним из них является вычленение конституционной и административной юрисдикции.

Зарубежные модели специализированных административных судов отличаются друг от друга. Пути развития каждого национального административного специализированного судопроизводства были своеобразны и непросты.

Осмысление положений Конституции РФ направлено на совершенствование организации и деятельности всех институтов власти Российского государства. Несомненно, что создание административного судопроизводства и предоставление возможности полноценной реализации гражданином и организацией своих прав на приведение в действие механизма защиты прав, свобод и интересов должно занимать одно из приоритетных направлений.

Функционирование административного правосудия должно повлечь ряд положительных результатов. Отметим только некоторые из них. С его помощью мониторинг действующего законодательства будет постоянным и независимым от усмотрения каких-либо должностных лиц. Ценность административного правосудия в том и заключается, что цивилизованная система взаимоотношений между властью и гражданами инициируются не представителями власти, а самими гражданами. Тем самым без дополнительных усилий со стороны государства будет активизироваться и самовоспитываться гражданское общество.

Известно, что в суд идут за справедливостью, поэтому форма судопроизводства, организация повседневной деятельности судов должны быть в максимальной степени адаптированы к интересам заявителей, нуждающихся в судебной защите. Вряд ли можно оспорить точку зрения о том, что при таком подходе возможно вынесение наиболее "правильного" судебного акта, в том числе по мнению заявителей, а значит, будет меньше поводов для обжалования вынесенных судебных решений, что, как следствие, повлечет повышение доверия к органам судебной власти. В связи с этим повысится общественное понимание (что очень важно само по себе) роли и значимости административного правосудия.

По мнению группы ученых, "проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма, ставит под угрозу реализацию национальных проектов, а также подрывает все государственно-правовые реформы, которые в настоящее время проводятся в нашей стране. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих, а также создание института административной юстиции"[649]. Эти же ученые делают вывод о том, что административная юстиция может внести свой неоценимый вклад в работу по противодействию коррупции, а также способствовать решению юридических конфликтов между гражданами и должностным лицом органа власти и управления[650].

Институциализация административного правосудия позволяет структурировать анализ причин недостатков и упущений в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Снижению роста коррупции в деятельности государственных и муниципальных чиновников, служащих может послужить, в частности, законодательная процедура об обязательных публичных обсуждениях судебных решений, которыми были удовлетворены заявления граждан и организаций. Мировой опыт показывает, что полноценное, адаптированное к национальным особенностям правосудие способно повлиять на недобросовестных чиновников, ограничить перспективы их незаслуженной карьеры.

Итак, административное правосудие способно внести значительный позитивный потенциал в развитие российского общества и государства.