§ 2. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, его участники

Материальную основу (предмет рассмотрения и разрешения) процессуальной формы по делам об административных правонарушениях, как уже было отмечено, составляют конкретные дела об административных правонарушениях, совершение которых требует немедленного реагирования со стороны государства.

По итогам рассмотрения такой категории дел могут быть применены особые меры государственного принуждения — административные наказания. Таковыми являются предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы. В них находит выражение правовая оценка неправомерного действия или бездействия, имеющего характер административного правонарушения. Несмотря на то что административные наказания содержат неблагоприятные последствия для субъекта, привлекаемого к ответственности, они не имеют ничего общего ни с уголовными наказаниями, ни с санкциями обязательственного характера. Административные наказания различны по характеру, содержанию и правовым последствиям, установлены с учетом происходящих изменений в российской государственности.

Специфика производства по делам об административных правонарушениях характеризуется множественностью субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, чья роль на различных стадиях данного производства неодинакова: одни органы и их должностные лица вправе осуществлять процессуальные действия лишь на стадии возбуждения производства по делу (в частности, составлять протокол об административном правонарушении, проводить административное расследование, направлять материалы дела для рассмотрения, но отнюдь не рассматривать их по существу), другие рассматривают и принимают постановления, третьи выполняют функции по их пересмотру.

В системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, значительное место отводится судьям судов общей юрисдикции, судьям военных и арбитражных судов, мировым судьям. Их назначение преимущественно сводится к пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных органами исполнительной власти (их должностными лицами). Защита прав граждан в этом случае обеспечивается возможностью проверки законности и обоснованности принятого постановления об административном правонарушении судебной инстанцией, управомоченной на исправление ошибки, в том числе и судебной.

Что же касается идеи рассмотрения дел об административных правонарушениях исключительно в судебном порядке, то в последние годы полномочия судов значительно расширились. Как правило, в судебном порядке разрешаются сравнительно сложные дела об административных правонарушениях, требующие необходимого судебного разбирательства при установлении виновности, дополнительных судебных гарантий от возможного проявления ведомственности при назначении мер административной ответственности. Так, в судебном порядке рассматриваются дела, по которым в качестве меры наказания предусмотрены административный арест, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, дисквалификация, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административное приостановление деятельности.

Расширен перечень дел и с альтернативной подведомственностью, рассматриваемых судом по первой инстанции. Такие дела разрешаются при условии, что они были переданы судье на рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного правонарушения, личности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, признал необходимым обсудить вопрос о возможности мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к компетенции уполномоченного органа (должностного лица), судья обязан принять дело к рассмотрению по существу. Однако в этом случае судья не связан мнением указанного органа (должностного лица) и вправе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств, руководствуясь общими правилами назначения наказания, назначить любую меру наказания, предусмотренную санкцией соответствующей статьи КоАП РФ.

Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, также вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

К компетенции судьи относится пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных коллегиальным органом, должностным лицом, иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ.

Дела об административных правонарушениях, подведомственные суду, по первой инстанции рассматриваются мировыми судьями, судьями районных (межмуниципальных) судов, арбитражных судов, гарнизонных военных судов.

По общему правилу дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям судов общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных и арбитражных судов.

При решении вопроса о подсудности и подведомственности дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции судей районных, военных, арбитражных судов, учитываются такие критерии, как: субъект правонарушения, наличие или отсутствие административного расследования, вид административного наказания.

Закрепленные в законе и предоставленные участникам производства по делам об административных правонарушениях субъективные права и возложенные на них обязанности составляют важнейшие элементы административно-процессуальной формы. К лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении, КоАП РФ относит лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законных представителей физических и юридических лиц, защитника и представителя потерпевшего. Процессуальный статус указанных лиц возникает с момента их вступления в процесс или привлечения к участию в производстве. Им посвящена специальная глава КоАП РФ, гарантирующая общие для всех участников процессуальные права: знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, задавать вопросы, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения, представлять свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, возражать против доводов других лиц, участвующих в производстве, обжаловать постановления (определения), а также пользоваться юридической помощью защитника, бесплатной помощью переводчика.

В отношении каждого из участников производства действуют также правила, соблюдение которых служит дополнительной гарантией реализации их (участников) процессуальных прав. В частности, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и с участием потерпевшего. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных законом, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица ходатайство об отложении рассмотрения дела не поступило, или если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу. При рассмотрении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, судья, рассматривающий это дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица. Законными представителями физического лица, в отношении которого ведется производство по делу, или потерпевшего, являющегося несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию не имеющим возможности самостоятельно реализовывать свои права, являются родители, усыновители, опекуны или попечители.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законности представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему — его представитель. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо. Защитник или представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения производства по делу. В случае административного задержания физического лица в связи с совершением административного правонарушения — с момента административного задержания.

В качестве свидетеля по делу об административном правонарушении может быть вызвано лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению. При опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего возраста 14 лет, обязательно присутствие педагога или психолога. В случае необходимости опрос проводится в присутствии законного представителя несовершеннолетнего свидетеля. Свидетель обязан дать правдивые показания, сообщить все известное по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения его показаний. За отказ или уклонение от исполнения обязанностей свидетель несет административную ответственность.

В качестве понятого, специалиста, эксперта, переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. Число понятых должно быть не менее двух. Присутствие понятого обязательно в случаях применения мер обеспечения по делу об административных правонарушениях. При необходимости понятой может быть опрошен как свидетель. В качестве специалиста, эксперта для участия в производстве по делу об административном правонарушении может быть привлечено совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также применении технических средств. Переводчик должен владеть языками или навыками сурдоперевода (понимать знаки немого или глухого) при производстве по делу об административном правонарушении. За отказ или уклонение от исполнения процессуальных обязанностей в производстве по делу об административном правонарушении свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик несут административную ответственность.

КоАП РФ предусматривает условия, при которых в производстве по делу об административном правонарушении исключается возможность участия лиц, привлекаемых в качестве защитника, представителя, специалиста, эксперта и переводчика. В частности, указанные лица не допускаются к участию в производстве по делу, в случае если они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, их законными представителями, защитником, представителем, прокурором, а также судьей, в производстве которого находится данное дело, или если ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу, а равно если имеются основания считать этих лиц лично, прямо или косвенно заинтересованными в исходе данного дела (ст. 25.12).

К участникам производства по делу об административном правонарушении относится прокурор. В пределах своих полномочий он вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время производства по делу. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

К основным задачам производства по делам об административных правонарушениях относятся: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела; разрешение его в соответствии с законом; обеспечение исполнения вынесенного постановления. Для того чтобы эти задачи были достигнуты, в производстве по делам об административных правонарушениях сам процесс познания существенных обстоятельств дела приобретает характер деятельности по собиранию, проверке и оценке доказательств. Право доказывания есть возможность представления доказательств, участия в их исследовании как должностных лиц, так и лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Однако обязанность доказывания в отличие от права есть необходимость совершения комплекса процессуальных действий по доказыванию, определяемая не выбором и усмотрением, а основанная на процессуальных нормах КоАП РФ. В частности, бремя доказывания виновности физического или юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях лежит на органе (должностном лице), что прямо вытекает из смысла и содержания презумпции невиновности: лицо, привлекаемое к административной ответственности по общему правилу, сформулированному в КоАП РФ, не обязано доказывать свою невиновность. Необходимость доказывания лежит на том, кто возбуждает производство по делу об административном правонарушении. Процессуальное содержание этой обязанности проявляется в действиях по представлению доказательств. Если бы в производстве по делу об административном правонарушении законом не было предусмотрено обязанности по доказыванию, то лицо, привлекаемое к ответственности, практически оказалось бы лишенным права требовать от органов (должностных лиц) представления доказательств.

Совокупность фактических обстоятельств дела, установление которых необходимо для правильного разрешения дела об административных правонарушениях, составляет предмет доказывания. Сведения об обстоятельствах, входящих в предмет доказывания, образуют содержание доказательств. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Предмет доказывания общий для всех стадий. Поэтому выводы относительно существования (несуществования) определенных обстоятельств, послуживших основанием для постановления на одной стадии, не исключают самостоятельного исследования на последующих стадиях и принятия постановлений, решений, которые по своим выводам об этих обстоятельствах могут отличаться от ранее принятых. Доказательства могут быть получены лишь предусмотренным законом способом, чаще всего в результате контрольно-надзорных мероприятий, например проверок, осмотров помещения, изъятия вещей, досмотра транспортных средств. При этом должны быть соблюдены все процессуальные требования их получения и правильного оформления. Фактические данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Объяснения лица, привлекаемого к административной ответственности, обладают особенностями, обусловленными его процессуальным положением, обеспечением его права на защиту. Оно более чем кто-либо лично заинтересовано в исходе дела об административном правонарушении. Правдивые показания лица, привлекаемого к административной ответственности, являются одним из средств всестороннего исследования обстоятельств дела. Отрицание своей вины и сопровождающие его показания об обстоятельствах дела требуют тщательной проверки. Общее заявление о своей невиновности само по себе не является оправдательным доказательством. Но в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, сформулирован принцип презумпции невиновности: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, рассмотревшего дело (ст. 1.5).

Показания потерпевшего представляют собой сообщение гражданином, которому административным правонарушением причинен вред, известных сведений об обстоятельствах, подлежащих установлению по делу, по которому он признан потерпевшим, сделанное им в установленном законом порядке. Потерпевший, как и лицо, в отношении которого ведется производство по делу, является заинтересованным лицом, что во многом влияет на его показания. На их объективности могут сказаться обида и другие субъективные факторы. В то же время этот вид доказательств во многих случаях содержит ценную информацию, способствующую установлению фактических обстоятельств дела.

Показания свидетелей являются наиболее распространенным видом доказательств по делам об административных правонарушениях. Круг свидетелей широкий. Однако, как и в уголовном судопроизводстве, в качестве свидетеля не могут допрашиваться: адвокат лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, — об обстоятельствах дела, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника и представителя; священнослужитель — о сведениях, полученных им на исповеди; супруг и близкие родственник лица, привлекаемого к административной ответственности, если они не изъявили желания давать объяснения. Свидетель может давать показания только по тем фактам, о которых он лично осведомлен. Но это не исключает обязанности правдиво изложить сведения, ставшие ему известными от других лиц, которых он может назвать.

Экспертиза, взятие проб и образцов, данные специальных технических средств являются распространенным источником доказательств в производстве по делу об административном правонарушении. Судебная экспертиза в административном судопроизводстве назначается только судьей и проводится в установленном законом порядке. Заключение эксперта представляет собой письменный документ, отражающий ход и результаты исследований, проведенных экспертом, в котором указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы.

Взятие проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы, обусловлено нецелесообразностью приобщения к делу всего предмета или орудия совершения административного правонарушения. Во всех случаях взятие проб и образцов проводится тогда, когда необходимо экспертным путем установить свойства предметов, явившихся орудием или предметом совершения административного правонарушения. При этом взятие проб и образцов может производиться с участием специалиста, обладающего знаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении, изъятии доказательств, а также в применении технических средств. Показания специальных приборов имеют юридическую силу тогда, когда они утверждены в установленном порядке в качестве средств измерения.

Вещественными доказательствами по делу об административном правонарушении являются предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы. Процессуальная форма вещественных доказательств по делу об административных правонарушениях включает в себя три момента. Во-первых, должен быть процессуально оформлен факт обнаружения или получения предмета уполномоченным на то лицом. Предметы могут быть представлены лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, свидетелем, другими участниками производства по делу. Во-вторых, вещественное доказательство должно быть осмотрено, подробно описано и, если есть в том необходимость, сфотографировано. Осмотр вещественного доказательства чаще всего производится при осуществлении изъятия орудия и предмета совершения правонарушения. В-третьих, должна быть точная процессуальная фиксация приобщения предмета к делу в качестве вещественного доказательства. Судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств до разрешения дела по существу, а также решение о них по окончании рассмотрения дела. Вещественные доказательства хранятся до вынесения постановления о назначении административного наказания. Вещественные доказательства, подвергающиеся быстрой порче, если они не могут быть возвращены владельцу, сдаются в соответствующие учреждения для использования по назначению.

Содержание документа как разновидности доказательств определяют две группы вещественных доказательств. К первой группе относятся документы, сведения о которых изложены или удостоверены организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами. Сущность излагающих (фиксирующих) документов заключается в том, что в них сообщаются сведения об обстоятельствах, имеющих значение по делу (характеристики, протоколы собраний, письма, заявления, объяснения граждан).

К числу удостоверяющих документов относятся такие, которые официально подтверждают те или иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Это документы, по которым, например, устанавливается личность, подтверждается наличие прав и обязанностей: паспорт, лицензия, свидетельство о праве собственности, договоры. При необходимости по поводу содержания документа могут быть сделаны запросы выдавшим его органам. Официальные документы должны содержать необходимые реквизиты (печать, подписи и т. д.). Если возникают сомнения в подлинности документов, они подлежат тщательной проверке и исследованию. С этой целью может быть проведена экспертиза.

Ко второй группе доказательств по делу об административном правонарушении следует относить протоколы, которыми удостоверяются обстоятельства и факты административного задержания, установленные при осмотре помещений, взятии проб и образцов и т. д., а также протокол об административном правонарушении. Данная группа доказательств характеризуется особым способом их получения — они могут быть получены только путем совершения процессуальных действий. Сведения, содержащиеся в протоколе, должны быть закреплены в порядке, предусмотренном КоАП РФ, должностным лицом, уполномоченным на совершение процессуального действия. Наиболее распространенными являются письменные документы (печатные или рукописные). Однако в связи с научно-техническим прогрессом и созданием новых средств фиксации информации все большее распространение получает неписьменная документация — фото- и киносъемка, звуко- и видеозаписи, информационные базы и банки данных, иные носители информации.

Судья, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обязан принять необходимые меры по обеспечению сохранности документов до вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а также принять решение об их судьбе по окончании рассмотрения дела.

Собирание доказательств осуществляется путем совершения определенных процессуальных действий. Предусматриваются различные способы собирания доказательств, а именно: направление запросов; поручение совершить отдельные действия; истребование сведений. И поручения, и запросы оформляются в свободной форме. Однако в них должны содержаться основные обстоятельства дела и иные сведения, необходимые для выполнения процессуальных действий, а также должно быть указано, какое именно процессуальное действие следует выполнить (опрос, изъятие, взятие проб и образцов, привод лица, привлекаемого к административной ответственности, для дачи объяснений). Направление запросов и поручений о совершении отдельных действий является правом судьи.

КоАП РФ устанавливает весьма жесткие сроки для исполнения запросов и поручений по делу об административных правонарушениях. Запросы и поручения подлежат исполнению не позднее 5-дневного срока со дня получения указанного поручения либо запроса. Истребование сведений в качестве способа собирания и проверки доказательств как процессуальное действие является также правом судьи. Однако оно осуществляется только на основании определения об истребовании сведений, необходимых для рассмотрения дела об административном правонарушении. Истребуемые сведения направляются судье в трехдневный срок со дня получения определения, а при совершении административного правонарушения, влекущего административный арест или административное выдворение, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений должностное лицо обязано в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, вынесшего определение. Установленная процессуальная форма является дополнительной гарантией того, чтобы собирание доказательств и их проверка не были разорваны во времени.

Важнейшим элементом процессуальной формы в производстве по делу об административном правонарушении является оценка доказательств. Как и в уголовном, в гражданском судопроизводстве деятельность по оценке доказательств, представленных судье по делу об административном правонарушении, направлена на познание обстоятельств дела, протекает как мыслительная и психологическая. Очевидно, что обоснование, мотивировка сделанных выводов, принятых судебных постановлений в производстве по делу об административном правонарушении, является результатом определенной логической умственной операции, в ходе и в результате которой обосновывается предложенный тезис или принятое постановление путем приведения аргументов, которыми служат имеющиеся в деле доказательства, собранные, проверенные и оцененные по правилам КоАП РФ.

Свобода оценки доказательств — один из значимых принципов производства по делу об административном правонарушении, неразрывно связанный с принципами законности, независимости судьи. Согласно этому принципу судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу. При этом не только сила доказательств, но и их достоверность и достаточность определяются путем свободной оценки. Никто не может повлиять на оценочную деятельность судьи. Вместе с тем внутреннее убеждение судьи должно быть обоснованным; при оценке доказательств субъект должен руководствоваться законом, а также своим правосознанием. Это означает, что внутреннее убеждение, будучи категорией субъективной, имеет объективный характер. Требование обоснованности обязывает судью, рассматривающего дело об административном правонарушении, в постановлении по делу мотивировать свой вывод ссылками на объективно существующие материалы дела, а не на свое субъективное видение.

Нарушение процессуального порядка получения доказательств вызывает естественное сомнение в их достоверности. Для определения достоверности в качестве объективного основания оценки используются установленные КоАП РФ признаки и свойства доказательств, а также правила их получения. Понятие "достаточность доказательств" КоАП РФ не содержит, поэтому сомнения в этой деятельности не только возможны — они неизбежны и необходимы. Весь путь познания по любому более или менее сложному делу представляет собой выяснение и преодоление сомнений. Деятельное сомнение стимулирует тщательную проверку собранных доказательств. При рассмотрении дела об административном правонарушении, как и при рассмотрении уголовного дела, опасны пренебрежение презумпцией невиновности, предубеждение в виновности лица, когда обстоятельства дела еще не собраны и не проверены объективно и всесторонне.

Производство по делам об административных правонарушениях, как и всякая процессуальная деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Неоправданная задержка в рассмотрении дела об административном правонарушении несовместима с эффективным и доступным судопроизводством. Важным его принципом является своевременность. Оперативность обеспечивается законодательным закреплением сроков совершения процессуальных действий.

Выделяются сроки применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (сроки доставления, административного задержания, административного запрета деятельности); сроки на стадиях производства по делам об административных правонарушениях (сроки составления протокола и его направления для рассмотрения, административного расследования, рассмотрения дела об административном правонарушении, обжалования постановления, рассмотрения жалобы на постановление); сроки исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (срок обращения к исполнению, сроки отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания, давностные сроки).