6.3. Нормирование в области охраны окружающей среды
Общество в процессе своей хозяйственной деятельности не может не воздействовать на окружающую среду, не оказывать влияние на ее состояние, и далеко не всегда это воздействие является благотворным. В ходе становления и дальнейшего развития экологического законодательства активно разрабатываются законодателями, учеными возможные пределы негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду. Одним из механизмов такого ограничения, сдерживания является нормирование в области охраны окружающей среды (природоохранное нормирование). В соответствии со ст.19 ФЗ «Об охране окружающей среды» целью нормирования является государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Основополагающим нормативно-правовым актом в области нормирования является Федеральный закон № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» (глава V). Некоторые специальные требования по экологическому нормированию содержатся Водном кодексе РФ (ст. 43), Земельном кодексе РФ (ст. 13), Федеральном законе от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 30), в Федеральном законе от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 13), Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст. 18) и т. д.
В ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 19 закреплено, что нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. К нормативно-правовым актам, регулирующим природоохранное нормирование, относятся постановление Правительства РФ от 13.09.2016 № 913 «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах», постановление Правительства РФ от 28.06.2008 № 484 «О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения», постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей», постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ», постановление Правительства РФ от 10.03.2000 № 208 «Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации» и т. д.
ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 20) закрепил требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды. В соответствии с данным законом разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:
– проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;
– проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;
– установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;
– осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;
– формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;
– оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.
Нормативы в области охраны окружающей среды должны разрабатываться и устанавливаться таким образом, чтобы при их соблюдении обеспечивалось устойчивое функционирование естественных экосистем и сохранялось биологическое разнообразие.
В систему экологических нормативов входят:
– нормативы качества окружающей среды;
– нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;
– иные нормативы в области окружающей среды, а также нормативные документы в области охраны окружающей среды.
Нормативы качества окружающей среды. К нормативам качества окружающей среды относятся:
– нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
– нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
– нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
– иные нормативы качества окружающей среды.
Нормативы качества окружающей среды выполняют несколько важных функций. Во-первых, они устанавливают предельные величины вредных физических, химических, биологических и иных воздействий на окружающую природную среду. Во-вторых, нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Это означает, что если в компоненте окружающей среды, например, воздухе, содержание какого-либо вещества (химического, биологического и т. д.) не превышает норматива предельной концентрации, то состояние воздуха не представляет угрозы для живых организмов, в том числе для здоровья человека. Например, предельно допустимая концентрация (ПДК) оксида азота составляет 0,06 мг/м3, оксида углерода – 3 мг/м3, хлора – 0,03 мг/м3 и т. д[10]. Аналогичные нормативы качества разработаны и для определения предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования, например в Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 № 78 «О введении в действие ГН 2.1.5.1315-03» (вместе с «ГН 2.1.5.1315-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27.04.2003). В соответствии с данным постановлением содержание нефти должно быть не более 0,3 мл/л, керосина технического – не более 0,01 мл/л, бензина – не более 0,1 мг/л и т. д. Содержание ПДК вредных веществ в почве регламентируется Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23.01.2006 № 1 «О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06» (вместе с «ГН 2.1.7.2041-06. 2.1.7. Почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 19.01.2006), и т. д. Таким образом, нормативы качества окружающей среды служат критерием для определения состояния окружающей природной среды. Если состояние водных объектов, атмосферного воздуха, почв соответствует установленным нормативам качества, то это свидетельствует об эффективности действия механизма охраны окружающей среды.
В-третьих, нормативы должны учитываться при оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, при развитии населенных пунктов.
К нормативам, устанавливаемым в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла, можно отнести такие, как нормы радиационной безопасности, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 07.07.2009 № 47 «Об утверждении СанПиН 2.6.1.2523-09» (вместе с «НРБ-99/2009. СанПиН 2.6.1.2523-09. Нормы радиационной безопасности. Санитарные правила и нормативы»). К нормативам, установленным в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также к нормативам предельно допустимых концентраций микроорганизмов, можно отнести предельно допустимые концентрации микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и.т. д., утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.03.2007 № 9 «Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.1.6.2177-07» (вместе с «Гигиеническими нормативами «Предельно допустимые концентрации (ПДК) микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в атмосферном воздухе населенных мест. ГН 2.1.6.2177-07»).
Также необходимо отметить, что нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории российской Федерации, но в некоторых случаях допускается установление более жестких нормативов предельно допустимых концентраций, если состояние окружающей среды крайне неблагоприятно, либо территория представляет собой культурную, эстетическую, природную и иную ценность (заповедники, заказники и т. п.).
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы допустимого воздействия (НДВ) на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Таким образом, смысл нормативов допустимого воздействия заключается в том, чтобы не допустить превышение нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК).
В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц – природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22–28 ФЗ «Об охране окружающей среды»):
– нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
– нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
– нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
– нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
– нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
– нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.
Разберем каждый из нормативов допустимого воздействия на окружающую среду более подробно.
Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Таким образом, государство, исходя из экономической целесообразности, разрешает хозяйствующим субъектам превышать нормативы допустимых выбросов и сбросов. Экономическая целесообразность, заключающаяся в выдаче разрешений на основании лимитов, а не в пределах указанных нормативов, состоит в том, что некоторые хозяйствующие субъекты не имеют финансовой возможности приобрести более современное и безопасное оборудование (устройства и т. п.), но их деятельность необходима обществу, и этом случае государство дает некоторые послабления, таким образом, по сути, легализуя противоправную деятельность. Необходимо уточнить, что обязательным условием установления лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. На практика это требование практически не выполняется, так как закон не установил максимальные сроки реализации данных планов. В связи с этим в настоящий момент законодательные органы готовят реформирование законодательства в сфере природоохранного нормирования.
Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается государственная пошлина.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством. За выдачу документа об утверждении нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение уплачивается государственная пошлина.
Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.
Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды – нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательствами, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях. При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.
Иные нормативы в области охраны окружающей среды устанавливаются в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.
За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.