10.1. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий
Охрана окружающей среды входит в число приоритетных задач российского государства. Делается это различными способами, но одним из наиболее эффективных является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
Ч. 1 ст. 58 ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной, а для их охраны устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Российское государство целенаправленно идет по пути увеличения количества и площадей ООПТ. Ежегодно в Российской Федерации создается по несколько особо охраняемых природных территорий федерального значения. В официальном документе – Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году» отмечается, что в России существует более 13 тыс. ООПТ разного уровня. При этом их общая площадь занимает более 200 млн га (с учетом морской акватории), что составляет 11,9 % от площади территории РФ.
Нормативная правовая база, регламентирующая организацию и функционирование ООПТ весьма обширна. В первую очередь, ее составляют Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами ООПТ, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации (Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ, Водным кодексом Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ, Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). Отдельным федеральным законом регулируется охрана озера Байкал (Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»).
На региональном уровне в настоящее время практически во всех субъектах Российской Федерации также действуют законы, посвященные особо охраняемым природным территориям регионального значения. Например, Закон Чувашской республики от 15 апреля 1996 г. № 5 «Об особо охраняемых природных территориях в Чувашской республике», Закон Республики Ингушетия от 4 марта 1999 № 8-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Калининградской области от 3 ноября 2000 г. № 277 «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Мурманской области от 1 января 2001 г. № 871-01-ЗМО «Об особо охраняемых природных территориях в Мурманской области», Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве», Закон Московской области от 23 июля 2003 г. № 96/2003-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Челябинской области от 4 мая 2002 г. № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области», Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. № 656-КЗ «Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края», Закон Чеченской Республики от 4 декабря 2006 г. № 40-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Чеченской Республики», Закон Ульяновской области от 9 июля 2007 г. № 96-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях областного значения в Ульяновской области», Закон Нижегородской области от 8 августа 2008 г. № 98-З «Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области», Закон Забайкальского края от 9 марта 2010 г. № 338-ЗЗК «Об особо охраняемых природных территориях в Забайкальском крае», Закон Еврейской автономной области от 29 июня 2011 г. № 968-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях областного и местного значения», Закон Санкт-Петербурга от 9 ноября 2011 г. № 639–128 «Об особо охраняемых природных территориях регионального значения в Санкт-Петербурге», Закон Ставропольского края от 6 мая 2014 г. № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях», Закон Вологодской области от 7 мая 2014 г. № 3361-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Вологодской области», Закон Амурской области от 07 октября 2014 г. № 417-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Амурской области» и др.
Важную роль в плане создания особо охраняемых природных территорий играют подзаконные акты. Для ООПТ федерального значения это постановления Правительства РФ о создании той или иной особо охраняемой природной территории, для ООПТ регионального значения – постановления исполнительных органов власти субъектов РФ, для ООПТ местного значения – нормативные акты органов местного самоуправления. Обязательно в основе создания любой особо охраняемой природной территории лежит нормативно-правовой акт.
В соответствии с преамбулой ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
При этом ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и образуют природно-заповедный фонд. Изъятие таких земель запрещается, кроме случаев, прямо предусмотренных федеральными законами. Например, в связи с подготовкой и проведением Олимпийских и Паралимпийских игр 2014 г. в городе Сочи Федеральным законом от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» допускалось изъятие в этих целях участков Сочинского национального парка, являющегося ООПТ федерального значения.
Ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определяет критерии, на которых должно основываться принятие решений о создании ООПТ:
– значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
– наличие в границах соответствующей территории участков природных и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;
– наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;
– наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.
Обратим внимание, что территория, которую планируется сделать особо охраняемой, не обязательно должна соответствовать всем перечисленным критериям.
С учетом особенностей режима ООПТ в ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий:
1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;
2) национальные парки;
3) природные парки;
4) государственные природные заказники;
5) памятники природы;
6) дендрологические парки и ботанические сады.
Данный перечень ООПТ не является исчерпывающим, так как законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории ООПТ регионального и местного значения.
В федеральном законодательстве также устанавливаются другие виды ООПТ. Так, в ФЗ от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в качестве особо охраняемой природной территории рассматриваются территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
В соответствии со ст. 1 названного закона территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Они образуются в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов и сохранения на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия (ст. 4 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
Еще одним видом особо охраняемой природной территории является Байкальская природная территория. В ч. 1 ст. 2 ФЗ от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» устанавливается, что «Байкальская природная территория – территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него».
Ранее действовавшие редакции ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» выделяли еще один вид ООПТ – лечебно-оздоровительные местности и курорты. Однако Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» названные территории были исключены из перечня видов особо охраняемых природных территорий, а раздел VIII «Лечебно-оздоровительные местности и курорты» утратил силу.
Тем же законом были внесены коррективы в ФЗ от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». В частности, из его преамбулы «Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите» было исключено слово «природным». Следовательно, признается особый охраняемый статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, но в то же время законодатель больше не относит их к природным территориям. Полагаем, что это вполне логично, так как ООПТ функционально отличаются от лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Создание первых направлено на охрану окружающей среды, что проявляется в полном или частичном их изъятии из хозяйственного использования, вторые же активно используются и предназначены для лечения и отдыха населения.
Обратим внимание, что в действующей редакции Лесного кодекса РФ земли ООПТ (ст. 95 ЛК РФ) отдельно рассматриваются (впрочем, так было и предыдущих редакция) от земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 96 ЛК РФ).
ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно они находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, дендрологические парки и ботанические сады могут находиться в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования. Законодатель в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в настоящее время называет только виды ООПТ федерального и регионально значения.
К ООПТ федерального значения относятся:
– государственные природные заповедники (являются ООПТ исключительно федерального значения);
– национальные парки (являются ООПТ исключительно федерального значения);
– государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);
– памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);
– дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).
К ООПТ регионального значения относятся:
– природные парки (являются ООПТ исключительно регионального значения);
– государственные природные заказники (могут быть федерального или регионального значения);
– памятники природы (могут быть федерального или регионального значения);
– дендрологические парки и ботанические сады (могут быть федерального или регионального значения).
Обратим внимание, что в ст. 5 ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливается, что территории традиционного природопользования могут относиться к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения.
Как мы уже отмечали ранее, в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» не называются виды ООПТ, которые могут быть отнесены к ООПТ местного значения. Практика создания ОППТ местного значения очень разнообразна в различных субъектах РФ. Хотя из анализа содержания ч. 2 ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» вытекает, что памятники природы могут быть федерального и регионально значения, на самом деле в ряде субъектов официально существуют памятники природы местного значения. В других субъектах стали избегать употребления термина «памятник природы местного значения».
Как показывает анализ регионального и местного законодательства, существуют следующие виды ОППТ местного значения:
– охраняемые береговые линии;
– охраняемые речные системы,
– охраняемые природные ландшафты;
– памятники ландшафтной архитектуры;
– биологические станции;
– микрозаповедники;
– зеленые зоны;
– городские парки и леса;
– заказники;
– охраняемые природные объекты (в том числе объекты садово-паркового искусства, места гнездования птиц, деревья-долгожители, имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, холмы, валуны, водопады, родники, истоки рек, озера, скалы, утесы, пещеры, гроты и т. п.) и другие.
Как следует из государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году», в РФ существовало 299 ООПТ федерального значения (2,3 % от общего количества ООПТ в России), 11 647 ООПТ регионального значения (88,5 %) и 1213 ООПТ местного значения (9,2 %). Но при этом ООПТ федерального значения занимают 29 % площади всех ООПТ, ООПТ регионального значения – 58,3 %, а ООПТ местного значения – 12,7 %.
В соответствии со ст. 10 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы федерального и регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания таких зон, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон регламентируются Правилами создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138.
Определение ширины и конфигурации охранной зоны обусловливается многими факторами: природно-климатическими условиями и социально-экономическим развитием соответствующего субъекта РФ, наличием населенных пунктов, кладбищ, линий электропередач, автомобильных дорог, залеганием полезных ископаемых и др. При этом ширина охранной зоны государственного природного заповедника или национального парка должна быть не менее одного километра. Для других ООПТ минимальная ширина охранной зоны не устанавливается.
Земельные участки, находящиеся в границах охранных зон, не изымаются у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, однако могут использоваться ими только с при условии соблюдения установленного для таких земельных участков особого правового режима.
В границах охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы ООПТ, вокруг которой они созданы. Хозяйственная деятельность здесь допускается, но она должна соответствовать положению о конкретной охранной зоне и учитывать требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи.
В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ведется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он представляет собой систематизированный свод документированной информации об ООПТ федерального, регионального и местного значения. В него включаются сведения о статусе ООПТ, их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. П. 8 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденного приказ Минприроды России от 19.03.2012 № 69 устанавливает, что обновляется Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий один раз в четыре года.
За нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях устанавливается административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность.
Административная ответственность предусматривается ст. 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях». Административная ответственность в соответствии с названной статьей наступает за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах.
Ст. 262 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба. Дознание по данному преступлению проводят сотрудники ОВД.
Гражданско-правовая ответственность носит компенсационный характер и наступает за причинение вреда ООПТ. Ч. 3 ст. 36 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает, что вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба. Если же таких такс не существует, то компенсация производится в размере фактических затрат.
Что касается дисциплинарной и материальной ответственности, то она наступает в рамках трудовых правоотношений. Ее субъектами являются должностные лица и работники особо охраняемых природных территорий, причинившие при исполнении трудовых обязанностей своими действиями вред окружающей среде.