10.2. Общая характеристика основных видов особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения

Государственные природные заповедники. Государственные природные заповедники являются одним из наиболее важных видов ООПТ и относятся исключительно к ООПТ федерального значения.

Первым российским заповедником является Баргузинский заповедник. Он был создан 29 декабря 1916 г. (по новому стилю – 11 января 1917 г.) еще в Российской империи и оказался единственным заповедником, появившимся до Октябрьской революции 1917 г. Изначально он носил название Баргузинского соболиного заповедника, так как располагался на территории Баргузинского уезда Забайкальской области, а его основными задачами были сохранение и увеличение численности соболя. В настоящее время Баргузинский государственный природный биосферный заповедник находится на территории Бурятии.

Как следует из доклада министра природных ресурсов РФ «Об итогах работы Минприроды России за 2014 год и задачах на 2015 год», озвученного на коллегии Министерства природы и экологии РФ 27 марта 2015 г., в Российской Федерации на начало 2015 г. существовало 103 государственных природных заповедника.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Каждое положение о государственном природном заповеднике утверждается приказом Минприроды РФ.

Главной особенностью государственных природных заповедников является то, что в их границах природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, прямо предусмотренных ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Ст. 9 названного выше федерального закона допускает на территория государственных природных заповедников деятельность, направленную на охранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; на поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам; на осуществление государственного экологического мониторинга, выполнение научно-исследовательских задач; ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма, а также осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

На территории государственных природных заповедников могут быть выделены участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

Также в пределах заповедника могут быть выделены участки частичного хозяйственного использования. Она создаются для обеспечения функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории в тех местах заповедника, которые не содержат особо ценных экологических систем и объекты, ради сохранения которых создавался конкретный государственный природный заповедник.

В ст. 7 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливаются следующие задачи государственных природных заповедников:

– осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

– организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

– осуществление государственного экологического мониторинга;

– экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;

– содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция государственного природного заповедника. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию государственных природных заповедников, имевшую место в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» можно дать следующее определение: государственные природные заповедники – это «особо охраняемые природные территории федерального значения, создание которых имеет целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем».

Пребывание физических лиц, не являющихся работниками заповедника, на его территории допускается только при наличии специального разрешения, которое может быть выдано администрацией заповедника или федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится конкретный государственный природный заповедник.

Посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма является платным. В соответствии с Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма, утвержденном приказом Минприроды России от 09.12.2014 № 546, размер платы самостоятельно определяется федеральным государственным бюджетным учреждением, осуществляющим управление соответствующим заповедником, но утверждается Министерством природных ресурсов и экологии РФ. При определении платы администрация заповедника должна исходить из наличия на территории заповедника уникальных природных комплексов и объектов показа, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, материальной базы, квалификации персонала, осуществляющего работу с туристами, спроса на предоставляемые услуги, их качество, а также категорий физических лиц, посещающих территорию заповедника.

Кроме «обычных» государственных природных заповедников в Российской Федерации существуют государственные природные биосферные заповедники. Такой статус имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, созданных в рамках программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера».

Под биосферными резерватами принято понимать особо охраняемые природные территории, включенные в программу ЮНЕСКО «Человек и биосфера». Целью биосферных резерватов является сохранение биологического разнообразия эталонных участков определенных природных зон (тайги, пустыни, степи, тундры и т. д.), а также мониторинг за их состоянием и проведение научных исследований.

В настоящее время в Российской Федерации более 40 биосферных заповедников (Астраханский, Байкальский, Баргузинский, Валдайский, Воронежский, Дальневосточный государственный морской, Кавказский, Лапландский, Окский, Саяно-Шушенский, Центрально-Лесной, Черные земли и др.).

Национальные парки. Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, относятся исключительно к ООПТ федерального значения.

Первые национальные парки на территории России были образованы в 1983 г. Ими являются Национальный парк «Сочинский» (Краснодарский край) и Национальный парк «Лосиный остров» (Москва и Московская область). По состоянию на начало 2015 г. в Российской Федерации имелось 47 национальных парков.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Национальные парки, так же как и государственные природные заповедники, учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации на основании представлений Министерства природы и экологии РФ. Также национальные парки могут быть созданы путем преобразования в них государственных природных заповедников. Это возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.

Главной особенностью национальных парков является их зонирование – выделение зон, для каждой из которых установлены свой режим использования и охраны.

В ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливаются следующие зоны национальных парков:

– заповедная зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии и в границах которой запрещается осуществление любой экономической деятельности);

– особо охраняемая зона (предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии, в ее границах допускаются проведение экскурсий и посещение в целях познавательного туризма).

– рекреационная зона (предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров);

– зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (предназначена для сохранения указанных объектов, в ее границах допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности);

– зона хозяйственного назначения (в ней допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка);

– зона традиционного экстенсивного природопользования (предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, в ее границах допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования).

Одновременное наличие всех вышеназванных зон в рамках конкретного национального парка не обязательно. Но в любом национальном парке, как минимум, существуют заповедная, особо охраняемая зоны и зона хозяйственного назначения. Обратим внимание, что уменьшение площади первых двух зон (заповедной и особо охраняемой) не допускается.

ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в ч. 2 ст. 15 устанавливает запрет на ведение на территориях национальных парков любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. Особо оговаривается, что на территориях национальных парков запрещаются:

– разведка и разработка полезных ископаемых;

– деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

– деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

– предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

– строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов. Исключение составляют объекты, связанные с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов;

– заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

– движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанных с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам;

– организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

– вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальная дефиниция национального парка. Однако исходя из особенностей и задач этого вида ООПТ, а также используя дефиницию национальных парков, имевшую место в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до принятия ФЗ от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», можно дать следующее определение: национальные парки – это «особо охраняемые природные территории федерального значения, предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма, на территории (в акватории) которых находятся природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность».

На территориях национальных парков пребывание физических лиц, не имеющих отношения к обеспечению функционирования национального парка, разрешается только при наличии соответствующего разрешения. Исключение составляет пребывание в границах населенных пунктов, находящихся на территориях национального парка. Для этого никаких разрешений не требуется.

За посещение физическими лицами территорий национальных парков (исключение составляют участки, расположенные в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха взимается плата в соответствии с ч. 6 ст. 15 в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Порядком определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий национальных парков в целях туризма и отдыха, утвержденном приказом Минприроды России от 08.04.2015 № 174. Администрация национального парка самостоятельно определяет размер платы (он должен быть утвержден Минприроды РФ), исходя из наличия на территории национального парка уникальных природных комплексов, историко-культурных объектов и иных объектов показа, условий для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, спроса на предоставляемые услуги, качества предоставляемых услуг, категорий физических лиц, посещающих территорию национального парка.

Природные парки. В ч. 1 ст. 18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержится определение природных парков:

природные парки – это «особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности».

По состоянию на начало 2014 г. в России существовало 63 природных парка.

По общему правилу природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, ограничиваются в гражданском обороте.

По своему функциональному значению природные парки имеют значительное сходство с национальными парками. Принципиальное различие между ними состоит в том, что национальные парки являются ООПТ федерального значения, а природные парки – ООПТ регионального значения.

Так как природные парки – ООПТ регионального значения, то положение о каждом конкретном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Главной особенностью природных парков является установление на их территориях различных режимом особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.

Другой особенностью природных парков является то, что в их границах могут находиться земельные участки не только находящиеся в управлении администрации природного парка, но и земельные участки иных собственников и пользователей.

В соответствии с ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях природных парков могут быть выделены следующие зоны:

– природоохранные;

– рекреационные;

– агрохозяйственные;

– зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов;

– иные функциональные зоны.

Зонирование, особенности и режим каждого конкретного природного парка устанавливаются в положении о соответствующем природном парке.

Как установлено в ч. 3 ст. 21 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», «на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры». Кроме того, в соответствии с ч. 4 той же статьи ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «в границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий».

Государственные природные заказники. В ч. 1 ст. 22 «Об особо охраняемых природных территориях» дано следующее определение государственных природных заказников:

государственные природные заказники – «это территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса».

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. На местном уровне также могут создаваться заказники, однако они не имеют статуса «государственных природных».

По состоянию на конец 2013 г. в Российской Федерации функционировало 70 федеральных заказников, однако в 2014–2015 гг. ряд федеральных заказников был переведен в статус региональных. Таким образом, по состоянию на сентябрь 2015 г. в России было 65 государственных природных заказников федерального значения.

Государственных природных заказников регионального уровня, как следует из Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году», на конец 2013 г. было 2238.

Главной особенностью государственных природных заказников является то, что в них объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Другой особенностью государственных природных заказников является их разнопрофильность, обусловленная тем, что под охрану берется либо природный комплекс целиков, либо отдельные природные компоненты.

В ч. 4 ст. 22 «Об особо охраняемых природных территориях» названы следующие профили государственных природных заказников:

– комплексные (ландшафтные) – предназначены для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

– биологические (ботанические и зоологические) – предназначены для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

– палеонтологические — предназначены для сохранения ископаемых объектов;

– гидрологические (болотные, озерные, речные, морские) – предназначены для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

– геологические — предназначены для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Так как государственные природные заказники являются видом ООПТ, то на их территориях постоянно или временно может быть запрещена или ограничена любая деятельность, противоречащая целям создания государственных природных заказников или причиняющая вред природным комплексам и их компонентам.

Памятники природы. В ч. 1 ст. 25 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержится дефиниция памятников природы:

памятники природы – «уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения».

Целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы является их сохранение в естественном состоянии. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» «на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы».

Памятники природы могут быть федерального и регионального значения. На практике также имеют место памятники природы местного значения.

По состоянию на начало 2014 г. в России было 17 памятников природы федерального значения.

В п. 1 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утвержденного приказом Минприроды РФ от 25.01.1993 № 15, устанавливается, что памятниками природы федерального значения объявляются отдельные уникальные природные объекты и комплексы, ценные в экологическом, научном, историко-культурном, эстетическом и эколого-просветительском отношении и нуждающиеся в особой охране государства.

При этом памятниками природы не могут быть объявлены природные объекты и комплексы, находящиеся на территории других ООПТ.

На каждый памятник природы заводится паспорт, в котором содержится информация о памятнике, включая фотографии и сведения о режиме его охраны и допустимых видах использования.

В п. 4 Положения о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации содержится перечень основных категорий памятников природы.

Категории памятников природы:

– участки живописных местностей;

– эталонные участки нетронутой природы;

– участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи и т. п.);

– места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе на границах их ареалов;

– лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность, генетические качества, строение насаждений и т. п.), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики;

– небольшие дендрологические парки;

– природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

– уникальные формы рельефа и связанные с ними ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, карровые поля, группы пещер, гигантские наледи, гидролакколиты и т. п.);

– геологические обнажения, имеющие научную ценность (опорные разрезы, стратотипы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых, известные в крайне ограниченном числе);

– геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особенно выразительными следами сейсмических явлений, а также обнаружения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

– местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;

– участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды;

– природные гидроминеральные комплексы;

– термальные источники, месторождения лечебных грязей;

– береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, бухты, лагуны и т. п.);

– отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, воклюзы, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты и т. п.).

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. Если объявление территории территорией памятника природы производится без изъятия земельных участков, то на их собственников, владельцев и пользователей возлагаются обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Эти расходы компенсируются из средств федерального или регионального бюджета (в зависимости от статуса памятника природы), а также из внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады. В ч. 1 ст. 28 «Об особо охраняемых природных территориях» дано определение дендрологических парков и ботанических садов как вида ООПТ:

Дендрологические парки и ботанические сады являются особо охраняемыми природными территориями, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

В действующем «ГОСТ 28329-89. Озеленение городов. Термины и определения», введенном с 1 января 1991 г., дано следующее определение ботанического сада:

ботанический сад – это «озелененная территория специального назначения, на которой размещается коллекция древесных, кустарниковых и травянистых растений для научно-исследовательских и просветительных целей».

В том же документе дано определение дендрологического сада (понятие «дендрологический парк» в ГОСТ 28329-89 не употребляется):

дендрологический сад – это «часть ботанического сада или самостоятельный объект, где экспонируется коллекция только древесных и кустарниковых растений».

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения, а также учреждаться государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования.

Первым ботаническим садом в России считается созданный Петром I в Москве в 1706 г. Аптекарский огород. Такое его название происходит из того, что первоначально здесь выращивались лекарственные растения. Сейчас это филиал Ботанического сада МГУ им. М.В, Ломоносова.

По состоянию на сентябрь 2015 г. в Российской Федерации по данным Совета ботанических садов России, Беларуси и Казахстана было более 140 дендрологических парков и ботанических садов разного уровня. Причем более половины из них находятся в ведении образовательных, академических и научно-исследовательских учреждений.

Ч. 2 ст. 29 «Об особо охраняемых природных территориях» допускает разделение дендрологических парков и ботанических садов на функциональные зоны, в том числе:

– экспозиционную, предназначенную для посещения гражданами;

– научно-экспериментальную, предназначенную для проведения научных исследований, сюда допускаются только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

– административную, предназначенную для обеспечения деятельности дендрологического парка или ботанического сада.

Так как дендрологические парки и ботанические сады являются видом ООПТ, то расположенные в их границах природные ресурсы и недвижимое имущество ограничиваются в гражданском обороте. На этих территориях запрещается деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.