6.4. Мониторинг окружающей среды

Одной из важных функций государства в сфере управления природопользованием является осуществление государственного мониторинга окружающей среды. ФЗ «Об охране окружающей среды» в ст. 63 определил государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) как комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных. На наш взгляд, основной целью государственного мониторинга являются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, в ходе которых выявляются и фиксируются происходящие в ней изменения, на основании которых прогнозируется состояние окружающей среды и осуществляется ее оценка.

Правовое регулирование государственного экологического мониторинга осуществляется, в первую очередь, Конституцией РФ (ст. 42), в которой закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. ФЗ «Об охране окружающей среды» содержит главу X «Государственный экологический мониторинг» (ст. 63–63.2), которой закреплены общие положения, касающиеся единой системы государственного экологического мониторинга и фонда данных государственного экологического мониторинга. Правовая регламентация отдельных видов мониторинга содержится в Водном кодексе РФ (ст. 30), Земельном кодексе РФ (ст. 67), Лесном кодекс РФ (ст. 56, 61.1), Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 23) и т. д.

В научной литературе встречается несколько классификаций видов мониторинга. Выделяют виды мониторинга по территории охвата (масштабов системы мониторинга):

– глобальный;

– национальный;

– региональный;

– местный.

Глобальный мониторинг осуществляется ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) при участии всех стран ООН. ЮНЕП осуществляет глобальную систему мониторинга окружающей среды (ГСМОС) при участии все стран, входящих в ООН. При анализе информации, предоставляемой этими странами, формируется общая картина состояния окружающей среды на нашей планете, о чем на сессии Совета управляющих делаются доклады.

Национальный мониторинг окружающей среды осуществляется в пределах территории государства. В Российской Федерации функции по мониторингу окружающей среды осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Росгидромет, взаимодействуя с другими федеральными агентствами, службами и органами государственной власти, формирует государственный фонд данных. На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, Министерство природных ресурсов и экологии подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды.

Региональный мониторинг осуществляется в границах отдельного региона (субъекта РФ).

Локальный мониторинг может осуществляться в границах населенного пункта, отдельного природного объекта (например, заповедника) или иного объекта (например, завода).

Можно выделить виды мониторинга по объекту наблюдения – водных объектов, почвы, лесов, воздуха и т. д.

Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается в форме Единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), который создается в целях обеспечения охраны окружающей среды.

Задачами Единой системы государственного экологического мониторинга (далее – ЕСГЭМ) являются (ст. 63.1 ФЗ «Об охране окружающей среды):

– регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды;

– хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды;

– анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений;

– обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды.

ЕСГЭМ включает в себя подсистемы:

– государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;

– государственного мониторинга атмосферного воздуха;

– государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации;

– государственного мониторинга земель;

– государственного мониторинга объектов животного мира;

– государственного лесопатологического мониторинга;

– государственного мониторинга воспроизводства лесов;

– государственного мониторинга состояния недр;

– государственного мониторинга водных объектов;

– государственного мониторинга водных биологических ресурсов;

– государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

– государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации;

– государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации;

– государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал;

– государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Дадим краткую характеристику каждой из подсистем.

Государственный мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды. Объектами данной подсистемы ЕСГЭМ являются атмосферный воздух, почвы, поверхностные воды водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям), озоновый слой атмосферы, ионосфера и околоземное космическое пространство. В рамках данной подсистемы осуществляется проведение наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценку происходящих в ней изменений, а также прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:

– опасные природные явления, приводящие к стихийным бедствиям;

– неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности;

– химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для поверхностных водных объектов) процессы;

– изменение компонентов природной среды, приводящее, в том числе, к изменению климата[11].

Государственный мониторинг атмосферного воздуха. Объектом данного вида мониторинга является атмосферный воздух, в рамках которого осуществляются наблюдения за качеством атмосферного воздуха, содержанием в нем вредных веществ, а также оказываемом на него антропогенным воздействием стационарных и передвижных источников. Забор проб воздуха осуществляется с помощью передвижных и стационарных пунктов наблюдений.

Государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации осуществляется в целях своевременного выявления изменений радиационной обстановки, оценки, прогнозирования и предупреждения возможных негативных последствий радиационного воздействия для населения и окружающей среды, а также в целях систематического представления соответствующей оперативной информации в органы государственной власти и специально уполномоченные государственные органы для принятия необходимых мер по предотвращению или снижению радиационного воздействия. Данные о радиационной обстановке на территории РФ получают либо с передвижных и стационарных пунктов наблюдений, находящихся в ведении Росгидромета, либо с локальных систем наблюдений в районах размещения ядерных установок, радиационных источников или пунктах хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктах хранения, хранилищах радиоактивных отходов на особых территориях (санитарно-защитные зоны и зоны наблюдения).

Государственный мониторинг земель. Объектом данного вида мониторинга являются земли (почвы) в пределах территории Российской Федерации. В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 852 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения» и приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения», в рамках государственного мониторинга земель осуществляются систематические наблюдения за фактическим состоянием и использованием земель, выявление изменений состояния земель, оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценка плодородия земель (для категории земель сельскохозяйственного назначения), оценка и прогнозирование развития негативных процессов, обусловленных природными и антропогенными воздействиями, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. Субъектами данного вида мониторинга являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ (Росреестр) и Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз) для земель категории сельскохозяйственного назначения.

Государственный мониторинг объектов животного мира. Объектом мониторинга является животный мир. Государственный мониторинг объектов животного мира представляет собой систему регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания[12].

Государственный лесопатологический мониторинг включает в себя сбор, анализ и использование информации о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам. Целями государственного лесопатологического мониторинга являются своевременное обнаружение, оценка и прогноз изменений санитарного и лесопатологического состояния лесов для осуществления управления в области защиты лесов и обеспечения санитарной безопасности в лесах[13].

Государственный мониторинг воспроизводства лесов включает в себя оценку изменения площади земель, занятых лесными насаждениями, выявление земель, не занятых лесными насаждениями и требующих лесовосстановления, оценку характеристик лесных насаждений при воспроизводстве лесов, оценку характеристик используемых при воспроизводстве лесов семян лесных растений и посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев), оценку эффективности воспроизводства лесов. Мониторинг осуществляется путем наблюдения за воспроизводством лесов с использованием наземных, авиационных или космических средств, а также путем сбора и анализа информации о воспроизводстве лесов из государственного лесного реестра, из данных государственного лесопатологического мониторинга, из лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов лесничеств (лесопарков) и т. д.[14]

Государственный мониторинг состояния недр или геологической среды представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Основными задачами данного вида мониторинга являются:

– получение, обработка и анализ данных о состоянии недр;

– оценка состояния недр и прогнозирование его изменений;

– своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр;

– учет состояния недр по объектам недропользования, запасов подземных вод и их движения;

– разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по обеспечению экологически безопасного недропользования и охраны недр, а также по предотвращению или снижению негативного воздействия опасных геологических процессов и т. д.[15]

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Мониторинг включает в себя:

– регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и качественными показателями состояния водных ресурсов, а также за режимом использования водоохранных зон, зон затопления, подтопления;

– сбор, обработку и хранение сведений, полученных в результате наблюдений;

– внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в государственный водный реестр;

– оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов[16].

Государственный мониторинг водных биологических ресурсов представляет собой систему регулярных наблюдений за распределением, численностью, качеством и воспроизводством водных биоресурсов, являющихся объектами рыболовства, а также средой их обитания, а также рыболовством и сохранением водных биоресурсов[17].

Государственный мониторинг внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, а также оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов[18].

Государственный экологический мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием водной среды и донных отложений по физическим, химическим, гидробиологическим и микробиологическим показателям, оценку и прогноз их изменений под влиянием природных и антропогенных факторов, а также оценку состояния прибрежных зон.

Государственный мониторинг охотничьих ресурсов и среды их обитания представляет собой систему регулярных наблюдений за численностью и распространением охотничьих ресурсов, размещением их в среде обитания, состоянием охотничьих ресурсов и динамикой их изменения по видам, состоянием среды обитания охотничьих ресурсов и охотничьих угодий[19].

Организацию и осуществление государственного экологического мониторинга осуществляют различные федеральные органы исполнительной власти. Например, основные полномочия по осуществлению государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды принадлежат Росгидромету, основным субъектом государственного мониторинга атмосферного воздуха является Росгидромет[20], а также в соответствии с Приказом Росгидромета от 15.07.2013 № 375 «О выполнении постановления Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», владельцами объектов, деятельность которых связана с загрязнением атмосферы и другие субъекты. Субъектами, осуществляющими мониторинг радиационной обстановки, являются Росгидромет и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»[21]. Субъектами государственного мониторинга земель являются Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ (Росреестр) и Министерство сельского хозяйства РФ (для земель категории сельскохозяйственного назначения) и т. д. Осуществление мониторинга также может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, владельцами объектов, деятельность которых связана с загрязнением окружающей среды, общественными объединениями.

Одним из основных результатов осуществления государственного мониторинга окружающей среды является получение сведений о ее состоянии. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного экологического мониторинга, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, участвующие в осуществлении государственного экологического мониторинга, обязаны направлять получаемую в ходе осуществления соответствующего мониторинга информацию в государственный фонд данных. В соответствии со ст. 63.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» в Российской Федерации государственный фонд данных является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:

– информацию, содержащуюся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

– результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора;

– данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, Министерство природных ресурсов и экологии РФ подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды, порядок подготовки и распространения которого устанавливается постановлением Правительства РФ от 24.09.2012 № 966 «О подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды» (вместе с «Положением о подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды»).

Постановление Правительства РФ от 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с «Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)») устанавливает порядок осуществления государственного экологического мониторинга, порядок организации и функционирования единой системы государственного экологического мониторинга, порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией.