7.1. Общая характеристика земельного законодательства. Категории земель. Право собственности и право пользования землей
Земля является уникальным, неповторимым объектом материального мира. Она никогда не сможет быть создана или воссоздана заново человеком. Земля является основой, базисом всего живого на ней. На земле произрастает растительность, обитают животные, в недрах земли находятся полезные ископаемые и подземные воды, на ее поверхности расположены водоемы, в конечном счете, на земле живет человек.
Земля является предметом правового регулирования многих отраслей права: конституционного права – при определении государственного суверенитета, налогового права – при взимании платы за землю, гражданского права – при регулировании сделок с землей и т. д. В экологическом праве земля выступает как один из компонентов окружающей среды, но наиболее важный. В Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г., в ст. 9 закреплено «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Основной закон Российской Федерации выделяет землю из других компонентов окружающей среды, определяя, таким образом, ее особый правовой статус.
Основным нормативно-правовым актом, помимо Конституции РФ, является Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ). Земельные правоотношения также регулируются Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и многими другими федеральными законами. В развитие федеральных законов принимаются Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, например, Указ Президента РФ от 16.05.1997 № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами», постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы», приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов» и т. д.
Как закреплено в ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы природопользования. В соответствии с этим положением субъекты Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с использованием, управлением и охраной земель. Этим правом воспользовались многие субъекты РФ.
Объектом правового регулирования в экологическом праве являются земли и почвы. В экологическом праве чаще всего под термином «земля» понимается земля как природный объект и природный ресурс. В земельном праве объектами земельных отношений являются:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки;
3) части земельных участков.
Понятие земельного участка дано в ч. 3 ст. 6 ЗК РФ: Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных земельным прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
Почва – это верхний слой земной коры[22]. Ценность почвы, особенно земель сельскохозяйственного назначения, определяется ее плодородием. В ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» закреплено следующее определение: плодородие земель сельскохозяйственного назначения – это способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Чем выше плодородие почвы – тем выше экономическая ценность земли.
Каждый земельный участок, в соответствии с законодательством, должен принадлежать только к одной категории земель. В Российской Федерации все земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (чаще употребляют название – земли промышленности и иного специального назначения);
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Для каждой категории земель определяются приоритетные
направления использования, устанавливаются специфика управления и охраны земельных ресурсов каждой категории, дополнительные (помимо основных) права и обязанности правообладателей земельных участков.
Рассмотрим более подробно категории земель в Российской Федерации. Первая категория земель – земли сельскохозяйственного назначения – это земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются (ст. 77 ЗК РФ):
– сельскохозяйственные угодья (пашни, залежи, пастбища, сенокосы, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
– земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, коммуникациями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия,
– земли, занятие водными объектами,
– земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, первичной переработки и хранения сельскохозяйственной продукции.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения регламентируется главой XIV ЗК РФ, Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другими нормативно-правовыми актами.
Вторая категория земель – земли населенных пунктов. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных физическим или юридическим лицам. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ в составе земель населенных пунктов выделяют следующие территориальные зоны:
1) жилые;
2) общественно-деловые (предназначены для застройки жилыми зданиями, объектами культурно-бытового и иного назначения);
3) производственные (предназначены для застройки административными зданиями, объектами культурно-бытового, образовательного, социального и иного назначения);
4) инженерных и транспортных инфраструктур (предназначены для застройки коммунально-складскими, промышленными и иными производственными объектами);
5) рекреационные (земельные участки, занятые парками, городскими лесами, городскими садами, скверами, озерами, прудами, водохранилищами и т. п.);
6) сельскохозяйственного использования (земли, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также сооружениями сельскохозяйственного назначения);
7) специального назначения (земли, занятые крематориями, кладбищами, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами);
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
У каждой территориальной зоны устанавливается единый
градостроительный регламент, т. е. правовой режим использования и охраны.
Основные нормативно-правовые акты, регламентирующие использование и охрану земель категории населенных пунктов – Земельный кодекс (глава XV), Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. Правовое регулирование также осуществляется нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.
В соответствии со ст. 87 ЗК РФ к третьей категории земель относятся земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, которыми признаются земли, расположенные за границами населенных пунктов и использующиеся или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – земли специального назначения). Земли специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются:
1) на земли промышленности (земли, занятые заводами, фабриками, шахтами, рудниками и т. д.);
2) земли энергетики (земли, занятые ГЭС, АЭС, ТЭС и другими электростанциями, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т. д., обслуживающими их сооружениями и объектами);
3) земли транспорта (земли, занятые объектами железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, внутреннего водного и иных видов транспорта – железнодорожные пути, автомобильные дороги, объекты автомобильного сервиса, речные и морские вокзалы, аэропорты, аэродромы и т. д.);
4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики (земли, занятые эксплуатационными предприятиями связи, линиями связи и линиями радиофикации, инфраструктурой спутниковой связи и т. д.);
5) земли для обеспечения космической деятельности (земли, занятые объектами космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, районы падения отделяющихся частей ракет и т. д.);
6) земли обороны и безопасности (земли, предоставленные для размещения военных организаций, учреждений и других объектов, проведения учений и иных мероприятий; земли закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО); земли обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации).
7) земли иного специального назначения.
Поскольку целевое назначение данной категории земель довольно разнообразно, то правовое регулирование осуществляется довольно большим массивом нормативно-правовых актов, среди которых можно выделить Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» и т. д.
Четвертая категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии со ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий (земли заповедников, в том числе биосферных, заказников, памятников природы, национальных и природных парков и т. д.);
2) природоохранного назначения (занятые некоторыми видами защитных лесов, и иные земли, выполняющие природоохранные функции);
3) рекреационного назначения (предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан – земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, детские туристические станции, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты);
4) историко-культурного назначения (земли, на которых расположены объекты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; земли, занятые достопримечательными местами; земли, занятые военными и гражданскими захоронениями);
5) особо ценные земли (земли, в пределах которых имеются типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
В главе XVII ЗК РФ содержится статья 96, закрепляющая правовое положение лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
Правовое регулирование данной категории земель осуществляется Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и т. д.
Пятая категория земель – земли лесного фонда. В ЗК РФ данной категории посвящена только одна статья 101, в которой закреплены виды земель лесного фонда. Основным правовым актом, регламентирующим использование и охрану земель, является Лесной кодекс от 04.12.2006 № 200-ФЗ.
Виды земель лесного фонда:
– лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью либо не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления,
– гари, вырубки, прогалины и др.);
– нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства – дороги, просеки, болота и др.).
Земли водного фонда – шестая категория земель. Поскольку правовое регулирование использования и охраны водных объектов осуществляется водным законодательством, то ЗК РФ в ст. 102 содержит только определение данной категории земель – покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Проще говоря, земли водного фонда – это дно водоемов.
И последняя, седьмая категория земель – земли запаса. К ним относятся земли, которые в основном не используются, за некоторым исключением – если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, в случае выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях. Федеральным законодательством могут быть установлены и другие основания использования земель данной категории. Земли запаса могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, и соответственно, физическим и юридическим лицам могут быть предоставлены только после перевода земельных участков из данной категории в другую. Правовая регламентация осуществления перевода земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Право собственности на землю и право пользования землей. В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и в главе III ЗК РФ закреплено, что земельные участки могут находиться в государственной (федеральной и собственности субъектов РФ), муниципальной и частной собственности, соответственно, субъектами права собственности могут являться Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Земельный кодекс в качестве субъектов права частной собственности на землю называет также иностранных лиц и лиц без гражданства, но в некоторых случаях они не могут обладать земельными участками на праве собственности (например, не могут приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения). Земельное законодательство иногда ограничивает оборот земельных участков (ст. 27 ЗК РФ), т. е. в некоторых случаях земельные участки изымаются из оборота и могут находиться только в федеральной собственности (например, земли, занятые объектами организаций федеральной службы безопасности). Ограниченные в обороте земельные участки могут находиться в государственной и муниципальной собственности, а в случаях, установленных федеральными законами, в частной собственности (например, земли, занятые объектами космической инфраструктуры).
Пользование земельными участками в соответствии с главой IV ЗК РФ может осуществляться на праве аренды (ст. 22 ЗК РФ), праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23 ЗК РФ), праве безвозмездного пользования земельным участком (ст. 24, 39.10 ЗК РФ), праве постоянного бессрочного пользования (ст. 39.9 ЗК РФ) и праве пожизненного наследуемого владения. Ранее в ЗК РФ содержалась статья 21 «Пожизненное наследуемое владение земельными участками», но с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» она утратила силу. Тем не менее, в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется. Таким образом, несмотря на то, что ст. 21 ЗК РФ утратила силу, право пожизненного наследуемого владения у граждан сохраняется.
Лица, обладающие земельными участками на вышеуказанных правах, не являются их собственниками. Земельный кодекс в ст. 5 дает следующие определения:
– землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;
– землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
– арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
– обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). К правообладателям земельных участков земельный кодекс относит собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитута.