11.1. Понятие леса. Объекты и субъекты лесных отношений
Леса являются одной из наиболее разнообразных и широко распространенных экосистем на земле. Они являются источником получения древесины и продуктов; имеют рекреационное значение и выполняют экосистемные функции, включая регулирование почвенного и водного режимов; служат объектами биоразнообразия и являются поглотителями углекислого газа. По данным Глобальной оценки лесных ресурсов (ГОЛР) Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), общая площадь лесов мира составляет 4 033 060 тыс. га (по методике ФАО в понятие «лес» не входят кустарники и городские леса). В пяти наиболее богатых лесными ресурсами странах (Россия, Бразилия, Канада, США, Китай) произрастает более половины лесов мира. Десять стран и территорий не имеют площадей, которые, согласно определению ГЛОР, классифицируются как леса.
Российская Федерация является мировым лидером по площади лесов – 809 090 тыс. га, или 20,1 % общей площади лесов мира. Доля площади лесов Бразилии составляет 12,9 %, Канады – 7,7, США – 7,5, Китая – 5,1 %.
Земли лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, составляют около 70 % территории суши Российской Федерации и являются важным стабилизирующим природным комплексом страны[31].
Основным нормативно-правовым актом в сфере регулирования лесных правоотношений является Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ) от 04.12.2006 № 200-ФЗ и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (далее – ФЗ «О введении в действие ЛК РФ») от 04.12.2006 № 201-ФЗ. Поскольку лесные насаждения произрастают не только на землях лесного фонда, но на землях иных категорий (например, лесопарки в границах земель населенных пунктов), правоотношения, связанные с охраной и использованием лесов, регулируются также Земельным кодексом РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ. Правовую основу имущественных отношений, связанных с оборотом лесных насаждений и лесных участков составляет Гражданский кодекс РФ, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ или Земельным кодексом РФ.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, в том числе лесопользования, находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются своим правом осуществлять правовое регулирования отношений в области охраны и использования лесов. В качестве примера можно привести Закон Нижегородской области от 1 ноября 2007 г. № 143-З «О порядке и нормативах заготовки древесины, порядке заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядке заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд на территории Нижегородской области», Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 г. № 1650-ОД «Об использовании лесов на территории Волгоградской области», Закон Республики Карелия от 21 января 2008 г. № 1165-ЗРК «О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд» и масса других нормативно-правовых актов.
Ст. 5 ЛК РФ «Понятие леса» фактически не содержит определения понятия «лес». В данной статье законодатель закрепил, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, что, естественно, не является корректным определением ни с юридической, ни с биологической точек зрения. Многие теоретики и практики сходятся во мнении, что отсутствие понятийного аппарата в основополагающем нормативно-правовом акте в сфере лесных отношений является серьезным недостатком[32]. Исходя из смысла закона: лес – это экологическая система либо лес – это природный ресурс. Данные определения, на наш взгляд, не отражают индивидуальных характеристик, признаков леса. В научном мире существует много точек зрения, что же считать лесом, но нам ближе определение, закрепленное в Лесной энциклопедии: лес – один из основных типов растительности, состоящей из совокупности древесных, кустарниковых, травянистых и других растений (мхи, лишайники), животных, микроорганизмов, биологически взаимосвязанных в своем развитии и влияющих друг на друга и на внешнюю среду. Вместе с тем он – часть биосферы, элемент ландшафта, сырьевой ресурс, объект ведения лесного хозяйства[33].
Определение «объекты лесных отношений» также не закреплено законодателем. Анализируя нормы ЛК РФ (ст. 6 и 7), можно сделать вывод, что объектами лесных отношений являются:
– земли, на которых произрастают леса;
– лесные участки.
В соответствии со ст. 6 ЛК РФ леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Согласно ст. 101 Земельного кодекса РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Ст. 23 ЛК РФ определяет, что основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов являются лесничества и лесопарки, соответственно земли лесного фонда должны состоять из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса; населенных пунктов, на которых расположены городские леса, и особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса.
Законодатель не вносит ясности в вопрос, в границах каких именно категорий земель могут находиться леса. Проанализировав действующее законодательство, можно сказать, что законодатель упоминает и подразумевает нахождение «леса», «лесной растительности», «лесных насаждений» и т. д. на площадях практически всех категорий земель, за исключением разве что категории земель водного фонда (поскольку земли водного фонда, по сути, это дно водоемов). И поскольку в лесном законодательстве отсутствует четкий понятийный аппарат, что же считать лесом, лесной растительностью, лесными насаждениями и т. д., в большинстве случаев эти определения являются тождественными друг другу, и, на наш взгляд, можно считать, что леса могут располагаться в границах любой категории земель. Таким образом, можно сделать вывод, что первым объектом лесных отношений являются земли любой категории при условии, что на них произрастают леса, лесная растительность и т. п.
Вторым объектом лесных отношений является лесной участок. Ст. 7 ЛК РФ определяет, что лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного и лесного законодательства. Как уже отмечалось выше, лесничества и лесопарки располагаются на землях лесного фонда, а также могут быть на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территориях.
В Российской Федерации все леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (ст. 108 ЛК РФ). В эксплуатационных лесах допускаются все виды использования лесов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.
К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд (ст. 109 ЛК РФ).
Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
К защитным лесам относятся:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
2) леса, расположенные в водоохранных зонах;
3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
а) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,
б) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,
в) зеленые зоны и лесопарковые зоны;
г) городские леса,
д) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
4) ценные леса:
а) государственные защитные лесные полосы,
б) противоэрозионные леса,
в) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах,
г) леса, имеющие научное или историческое значение,
д) орехово-промысловые зоны,
е) лесные плодовые насаждения,
ж) ленточные боры,
з) запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов,
и) нерестоохранные полосы лесов.
К особо защитным участкам лесов относятся:
1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
2) опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
3) лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;
4) заповедные лесные участки;
5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;
7) другие особо защитные участки лесов.
Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах.
Субъекты лесных отношений или участники лесных отношений определены ЛК РФ в ст. 4. К ним относятся:
– Российская Федерация;
– субъекты Российской Федерации;
– муниципальные образования;
– граждане;
– юридические лица.
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.
Законодатель в ст. 81–84 ЛК РФ закрепил полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся:
1) установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки;
2) установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается;
3) утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи;
4) установление правил заготовки древесины, живицы, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;
5) установление правил для различных видов использования лесов;
6) установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;
7) установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;
8) установление правил пожарной безопасности в лесах и требований к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов;
9) установление правил санитарной безопасности в лесах;
10) установление порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов;
11) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды;
12) установление порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
13) утверждение типовых договоров аренды лесных участков;
14) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности;
15) установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;
16) утверждение такс или методик исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства;
17) отнесение лесов к эксплуатационным лесам, резервным лесам, установление и изменение их границ и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся следующие полномочия в области лесных отношений:
1) владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;
4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;
5) установление порядка заготовки гражданами пищевых и недревесных лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;
6) установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд;
7) организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения и на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и иные установленные ЛК РФ, другими федеральными законами полномочия.
В соответствии со ст. 83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:
1) предоставление в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов), принятие решений о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, заключение соглашений об установлении сервитутов в отношении лесных участков в границах земель лесного фонда, принятие решений о предварительном согласовании предоставления земельных участков в границах земель лесного фонда;
4) организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях;
5) осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением некоторых случаев, предусмотренных ЛК РФ;
7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на землях лесного фонда, и иные полномочия, предусмотренные ЛК РФ.
Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, которые не могут быть израсходованы на другие цели. Переданные полномочия могут быть изъяты Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае ненадлежащего осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий.
К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
4) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;
5) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах и иные полномочия (ст. 84 ЛК РФ).