2.3. Развитие избирательных систем в период между двумя мировыми войнами

Первая мировая война (1914–1918 годы) привела к падению сразу четырех империй – Российской, Германской, Австро-Венгерской и Османской. В результате возник ряд новых государств с республиканской формой правления: республикой стала Германия, появились Польша, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Чехословакия, Австрия, Турция, в большей или меньшей степени пытавшиеся строить демократическую государственность. В тот же период самостоятельными государствами стали в 1918 году Исландия (сохранявшая до 1944 года личную унию с Данией) и в 1921 году Ирландия (до 1949 года – британский доминион).

Демократические преобразования получили новый импульс и в других странах Европы, а также в США. Окончательно утвердились принципы всеобщего и равного избирательного права, тайного голосования. В большинстве западных стран право голоса получили женщины[148].

В области избирательных систем главной тенденцией стало распространение пропорциональной системы – в первую очередь системы конкурирующих списков. Как отмечал в те годы В. М. Гессен, опыт применения пропорциональной системы, накопленный к началу Первой мировой войны (в первую очередь бельгийский), опроверг немало предубеждений, направленных против пропорциональной системы, и одновременно рассеял немало иллюзий, связанных с ней[149]. Очевидно, положительные эффекты применения новой избирательной системы оказались сильнее.

В 1917 году по данной системе была избрана большая часть членов Всероссийского Учредительного собрания[150]. В 1918 году эта система была применена на парламентских и местных выборах в Армении, в 1919 году – в Грузии, в 1921 году – в Дальневосточной республике.

В 1917 году выборы по пропорциональной системе конкурирующих списков были введены в Нидерландах, в 1918 году – в Дании, в 1919 году – в Австрии, Германии, Италии, Литве, Люксембурге, Польше, Чехословакии и Эстонии, в 1920 году – в Югославии, в 1921 году – в Норвегии, в 1922 году – в Латвии, в 1925 году – в Чили, в 1926 году – в Греции (в Греции несколько раз система менялась с пропорциональной на мажоритарную и обратно; в Литве и Эстонии пропорциональная система впоследствии была заменена на мажоритарную). Также пропорциональная система использовалась для избрания части депутатов в парламенты Венгрии и Португалии[151].

В Швейцарии вопрос о введении пропорциональной системы на выборах в Национальный совет в 1918 году был третий раз вынесен на референдум. На этот раз сторонники этой системы добились успеха: за проголосовало 300 тыс. человек и 19? кантона, против – 149 тыс. человек и 2? кантона. Первые общенациональные выборы по пропорциональной системе прошли в 1919 году[152].

Во Франции в 1919 году была введена система «добавочных представителей», похожая на систему, ранее использованную на коммунальных выборах в Бельгии. Если какая-либо партия в избирательном округе получала абсолютное большинство, она забирала в округе все мандаты, если этого не происходило, мандаты распределялись пропорционально голосам избирателей. После выборов 1924 года от этой системы отказались[153].

Как и в предшествующий период, в различных странах по-разному решался вопрос, в какой последовательности кандидаты из партийного списка получают мандаты. В Германии, Чехословакии, Югославии, России и Армении использовались связанные (закрытые) списки, при которых последовательность получения мандатов полностью определялась выдвинувшей список партией.

В других странах использовались различные варианты открытых списков, то есть избиратели имели возможность выражать свои предпочтения определенным кандидатам. Различались эти варианты в первую очередь по способу голосования. В Болгарии и на Кубе, а также на муниципальных выборах в некоторых других странах применялся «неограниченный» вотум, когда избиратель мог отметить столько кандидатов, сколько в округе распределялось мандатов. При этом чаще всего разрешалось «панаширование», то есть голосование за кандидатов из разных списков. В Италии (до 1924 года) использовался ограниченный вотум: избиратель мог отметить не более трех кандидатов. В Бельгии, Нидерландах, Дании и Уругвае избиратель мог проголосовать только за одного кандидата. В Швейцарии на общенациональных выборах, а также в некоторых кантонах допускалось кумулятивное голосование в ограниченном варианте: у избирателя было столько голосов, сколько мандатов распределялось в округе, но при этом он мог давать кандидатам не только один голос, но также два голоса. Аналогичная система применялась и на муниципальных выборах в Норвегии, но там избиратель мог дать одному кандидату до трех голосов. В Финляндии, Швеции и Нидерландах использовалось преференциальное голосование, при котором избиратель нумерует кандидатов в порядке своего предпочтения[154].

Как и в предшествующий период, выборы по пропорциональной системе конкурирующих списков проводились в нескольких многомандатных округах, чаще всего соответствовавших административным единицам. Однако в Германии впервые была использована «многоуровневая» система распределения мандатов, позволяющая достигать более точного соответствия между долями поданных за партии голосов и долями полученных ими мандатов. До введения данной системы, на выборах Учредительного собрания 1919 года, были зафиксированы диспропорции: так, Немецкая народная партия, имея 5369 тыс. голосов, получила 88 мест, а Немецкая демократическая партия с 5553 тыс. голосов довольствовалась 77 местами.

Закон, принятый в 1920 году, установил «единую квоту» – 60 тыс. голосов. Выборы проводились в 37 избирательных округах, и на первом этапе число мандатов, получаемых партией в округе, определялось как целая часть от деления числа голосов, поданных за партию в этом округе, на единую квоту. Затем неиспользованные остатки голосов объединялись в рамках региона, включавшего несколько округов, и сумма этих голосов также делилась на единую квоту. Далее остатки голосов, не использованные в регионах, объединялись уже в масштабе всей страны, и вновь путем деления на единую квоту распределялись дополнительные мандаты. При такой системе не только в округах, но и в масштабах всей страны число мандатов не было фиксированным, а зависело в основном от активности избирателей. Важным следствием данной системы стала также возможность получения представительства мелкими партиями[155].

В Дании был использован другой способ достижения более точной пропорциональности – добавочные мандаты. 118 мест в фолькетинге распределялись в 24 избирательных округах, но еще 31 место распределялось с учетом результатов партий в масштабах страны. Иные методы выравнивания применялись в Нидерландах и Чехословакии также в масштабах всей страны и в Бельгии в пределах провинций[156].

Методы распределения мандатов между списками отличались достаточным разнообразием (подробнее об этих методах см. раздел 4.1). Метод наибольших остатков с квотой Хэйра использовался в Нидерландах, Венгрии, на Кубе, с квотой Друпа – в Болгарии и Чехословакии. Наибольшее распространение получил метод делителей д’Ондта – его использовали в Швеции, Дании, Норвегии, Югославии, Португалии, а также в Италии (до 1924 года) и на выборах во Всероссийское Учредительное собрание[157]. В Германии, как отмечалось выше, использовалась «единая квота».

В этот период нам неизвестны случаи использования метода делителей Сент-Лагю (более справедливого, чем метод д’Ондта), хотя этот метод был предложен еще в 1910 году. Более благоприятной оказалась в те годы судьба наименее справедливого из методов делителей, – метода Империали. Бельгийский сенатор маркиз П. Г. Империали[158] предложил два метода, искажающих пропорциональность в пользу партий-лидеров, – квоту Империали и метод делителей Империали. Последний стал с 1921 года использоваться на муниципальных выборах в Бельгии[159].

В Италии после прихода к власти Б. Муссолини в 1923 году был принят закон, лишивший пропорциональную систему ее изначального смысла. По этому закону партия, собравшая наибольшее количество голосов, получала право на две трети мест в Палате депутатов, а оставшиеся места пропорционально распределялись между другими партиями. Впрочем, после 1928 года выборы в Италии даже формально стали «выборами без выбора»[160].

В государствах Британской империи и США некоторое развитие получила в этот период система единственного передаваемого голоса. В 1917 году конференция при спикере английского парламента рекомендовала эту систему для многомандатных округов. В том же году эта система была принята для выборов в парламент Великобритании в пяти университетских избирательных округах (четырех двухмандатных и одном трехмандатном). Она действовала до 1945 года, когда были полностью ликвидированы многомандатные округа.

Британский парламент не захотел более широко использовать систему единственного передаваемого голоса в самой Великобритании, но рекомендовал ее применение на зависимых от Англии территориях, особенно там, где национальные и религиозные меньшинства нуждались в защите. В 1921 году эта система была введена на Мальте. Короткое время (1920–1925 годы) она действовала в Австралии. В Индии и Бирме из-за низкой грамотности населения система единственного передаваемого голоса применялась только на втором этапе косвенных выборов[161].

Наиболее успешным стал опыт введения системы единственного передаваемого голоса в Ирландии. Она была опробована сначала на муниципальных выборах в г. Слайго в 1919 году. В 1920 году по этой системе были проведены выборы во все местные органы власти, а затем и выборы ирландского парламента. Позднее положение о данной системе было включено в ирландскую конституцию.

Также система единственного передаваемого голоса использовалась в отдельных муниципалитетах Австралии, Новой Зеландии и Южно-Африканского Союза. В США, как отмечалось в предыдущем разделе, первый опыт применения этой системы относится к 1915 году. В 1920–1930-е годы ее ввели примерно два десятка американских городов, в том числе Цинциннати, Кливленд, Гамильтон, Толедо (штат Огайо), Нью-Йорк (с 1936 года). В нескольких городах Канады (в частности, в Виннипеге, Калгари, Эдмонтоне) данная система стала использоваться не только на муниципальных выборах, но и для избрания от этих городов депутатов провинциальных легислатур[162].