4.5.3. Меры по обеспечению гендерного равенства и представительства национальных меньшинств

Среди проблем равного избирательного права выделяются две, решение которых часто требует специальных мер. Это проблемы гендерного равенства и представительства национальных меньшинств. Они сходны в основном тем, что для их решения часто предлагаются близкие методы – квотирование.

Однако различия между ними довольно существенные. В первую очередь следует отметить, что проблема представительства национальных меньшинств актуальна не во всех странах, а лишь в отдельных полиэтнических государствах (особенно там, где они не имеют компактных территорий проживания)[628]. Гендерная же проблема касается практически всех стран. Другое важное отличие: уже в самом термине «национальные меньшинства» указано, что речь идет о защите прав меньшинства; женщины же составляют половину (а иногда и большинство) населения, тем не менее в силу исторических, культурных и психологических обстоятельств они оказываются в меньшинстве в избираемых органах власти. В связи с этим методы решения данных проблем, по-видимому, должны различаться.

Международные документы уделяют этим вопросам определенное внимание. Так, в статье 4 Конвенции ООН 1979 года ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин сказано: «Принятие государствами-участниками временных специальных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами, не считается, как это определяется настоящей Конвенцией, дискриминационным, однако оно ни в коей мере не должно влечь за собой сохранение неравноправных или дифференцированных стандартов; эти меры должны быть отменены, когда будут достигнуты цели равенства возможностей и равноправного отношения». В Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, принятом Венецианской комиссией, в отношении гендерной проблемы говорится: «Правовые нормы, устанавливающие минимальную процентную долю лиц того или иного пола среди кандидатов, не должны рассматриваться как противоречащие принципу равного избирательного права, если они основываются на положениях конституции». Там же сказано и по поводу национальных меньшинств: «Установление специальных норм, гарантирующих резервирование за национальными меньшинствами определенной доли мест или предусматривающих исключение из обычных правил распределения мест для партий, представляющих национальные меньшинства (например, неприменение процентного барьера), в принципе не противоречит равному избирательному праву»[629].

Согласно статистике, за 35 лет, прошедших после первой всемирной конференции по положению женщин (1975 год), процент женщин, избранных депутатами всех уровней в мире, увеличился на 7 % и достиг к 2010 году 19 %[630]. Разумеется, это весьма низкий показатель, и необходимо стремиться к его повышению. При этом следует использовать не только законодательные меры, но и разъяснительную работу.

Практика показывает, что законодательные меры дают позитивный эффект только там, где общество уже готово к равноправию и где прогресс в этой области был бы и без этих мер (но, может быть, в меньшей степени). Так, лидером в области гендерного равенства являются Скандинавские страны, но они шли к успеху долгим путем и в основном через активную деятельность поборников равенства. При этом обязательные гендерные квоты касались только назначаемых органов, а квоты в партийных списках устанавливались самими партиями на добровольной основе. В результате за период с 1966 по 1999 год доля женщин в парламенте Швеции выросла с 13 до 43 %, в Норвегии – с 8 до 36 %, в Финляндии – с 17 до 37 %[631].

В то же время есть примеры неудачи с введением квот. Так, в 1990-е годы в области Калабрия (Италия) в порядке эксперимента были установлены гендерные квоты – в списки должно было быть включено не менее 30 % женщин. Однако выборы не состоялись, поскольку партии не смогли обеспечить соблюдение данной квоты[632].

По данным на 2012 год, гендерные квоты присутствовали в 37 государствах[633].

Говоря о законодательных мерах, в первую очередь следует отметить, что они неизбежно должны различаться в зависимости от избирательной системы. Анализ показывает, что страны, применяющие пропорциональную систему, имеют более высокий процент женщин-парламентариев, чем страны с мажоритарной системой[634]. Однако при использовании мажоритарной системы гендерные квоты не применяются. Правда, известны случаи, когда партия добровольно выдвигала равное число мужчин и женщин по одномандатным округам[635].

Наиболее просто устанавливаются гендерные квоты в случае пропорциональной системы с закрытыми списками (не разделенными на территориальные группы) в больших избирательных округах. В этом случае довольно эффективно не просто установление минимальной доли лиц одного пола в списке (например, 30, 35 или 40 %), но введение правила, по которому лица разного пола должны в списке чередоваться (например, не более двух лиц одного пола подряд, либо более жестко – запрет помещать подряд двух лиц одного пола). В связи с этим отмечается, что закрытые списки более выгодны для представительства женщин[636].

Здесь, однако, необходимо учитывать возможность сопротивления и манипуляций со стороны партий. Например, на российских выборах широко распространена практика выбытия кандидатов из зарегистрированных списков, а также отказов избранных кандидатов от получения мандатов. В ответ на такие действия может возникнуть соблазн введения жестких репрессивных мер в виде отмены регистрации списков-нарушителей, но эти меры, в свою очередь, чреваты злоупотреблениями уже со стороны лиц, обладающих административным ресурсом[637].

Сложнее ситуация с открытыми списками, особенно в том варианте, когда очередность получения мандатов полностью определяется голосованием избирателей. Если избиратели предпочитают голосовать за мужчин, то квоты окажутся неэффективными. Так, в Польше в 2011 году были введены правила, по которым в списках должно было быть не менее 35 % женщин. На прошедших после этого парламентских выборах 2011 года женщины составляли 42 % кандидатов. Однако по результатам выборов доля женщин в Сейме составила лишь 23 % (в предыдущем созыве она была лишь немногим меньше – 20 %)[638].

В Республике Косово, где также использовались открытые списки, гендерные квоты были введены в трех формах. Во-первых, было установлено, что в списке должно быть не менее 30 % лиц каждого пола. Во-вторых, закон требовал, чтобы один кандидат каждого пола был включен по крайней мере один раз в каждой группе из трех кандидатов, считая от первого кандидата в списке (норма, по существу, бессмысленная, поскольку порядок расположения кандидатов в списке при распределении мандатов никакого значения не имел). Третье, главное требование состояло в том, что от каждой партии должно быть избрано не менее 30 % лиц каждого пола. Это требование корректировало порядок распределения мандатов внутри списка: если, скажем, женщины свою квоту не выбирали, исходя из очередности получения мандатов, которая была установлена по результатам голосования избирателей, последние избранные кандидаты-мужчины заменялись следующими кандидатами-женщинами, пока общее количество мест, выделенных женщинам, не достигало 30 %[639]. Таким образом, кандидат-женщина может быть избрана, получив меньше голосов, чем неизбранный кандидат-мужчина.

Однако требование чередования в списке кандидатов разного пола может быть неэффективно, если выборы по партийным спискам проводятся в небольших округах, где большинство партий может претендовать только на один мандат, или в том случае, когда список разбивается на большое число территориальных групп и каждая группа может рассчитывать лишь на один мандат.

На местных выборах, прошедших на Украине в 2015 году, закон содержал требование, чтобы список включал не менее 30 % лиц одного пола. Других требований не было, поскольку список разбивался на территориальные группы и в каждой группе было не более одного кандидата (см. подраздел 4.2.2). Кроме того, закон не предусматривал санкции за несоблюдение квоты. Тем не менее на выборах в областные советы средняя доля женщин в списках составила 29,6 %, а на выборах в горсоветы Киева и областных центров – 32 %. Однако доля женщин среди избранных депутатов областных советов составила всего 15 % (в предыдущих созывах было 12 %). На выборах в горсоветы Киева и областных центров доля женщин была немного больше – 18 %. Стоит отметить, что и до введения гендерных квот, и после в местных советах Украины наблюдалась закономерность: чем ниже уровень, тем соотношение мужчин и женщин ближе к паритету (а в сельских советах, избираемых по мажоритарной системе, паритет достигался без всяких квот)[640].

Расчеты, сделанные для выборов в городской совет Черновцов, показали, что на тех территориях, где партию представляли кандидаты-женщины, за эту партию голосовало примерно на четверть меньше избирателей, чем там, где партию представляли кандидаты-мужчины. Однако в результате мужчины получили в 8 раз больше мандатов, чем женщины[641]. Таким образом, причина гендерного дисбаланса в распределении мандатов не только в том, что за женщин голосуют хуже, чем за мужчин. Такое явление действительно имеет место, однако в результате эффектов, подобных эффектам мажоритарной системы, это неравенство в итогах голосования многократно усиливается. Поэтому правомерна постановка вопроса о специальном регулировании, которое позволило бы преодолеть или хотя бы смягчить данный дисбаланс.

В некоторых азиатских странах практикуется резервирование для женщин определенного количества мест. Так, в Пакистане из 342 мест в Национальном собрании (нижней палате парламента) для женщин резервируется 60 мест. Эти места распределяются по провинциям и замещаются путем выборов по партийным спискам[642].

В Российской Федерации подобного рода квоты применялись только на выборах в Народное Собрание Республики Дагестан 1999 года. Из 121 одномандатного округа 7 были женскими. Позднее постановлением Конституционного Суда Республики Дагестан образование женских округов было признано неконституционным.

Аналогичный подход использовался в Дагестане более длительное время в отношении этнического представительства. На выборах 1995 года было образовано 52 национальных округа, на выборах 1999 года – 61 национальный округ (то есть национальными были чуть более половины округов).

На выборах 2003 года система была несколько изменена. Помимо 61 одномандатного округа были образованы 22 многомандатных округа (число мандатов – от 2 до 5). В каждом из многомандатных округов один мандат являлся свободным (то есть на него могли претендовать представители любой этнической группы), остальные были закреплены за определенными этническими группами. При этом каждый избиратель имел всего один голос, то есть мог проголосовать только за одного кандидата – по любому из мандатов. По каждому мандату победитель определялся отдельно. Всего из 121 мандата было квотировано 38: аварцам – 4, даргинцам – 4, кумыкам – 8, лакцам – 2, лезгинам – 2, русским – 10, табасаранцам – 2, чеченцам – 2, по одному – азербайджанцам, ногайцам, татам и цахурам. При такой схеме нередко возникала ситуация, когда проигравший кандидат мог получить больше голосов, чем кандидат, победивший в том же округе по другой квоте, так как заранее не было известно, какое количество избирателей будет голосовать по каждому из мандатов[643].

В Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах для гарантирования представительства коренных малочисленных народов проводились выборы по отдельному бюллетеню в едином многомандатном округе. В Ненецком АО на выборах 1994, 1996 и 2001 годов по единому округу избиралось 5 из 15 депутатов Собрания депутатов, а на выборах 2005 года – 2 из 20; в Ханты-Мансийском АО в 1996 году – 6 из 23, в 2001 году – 5 из 25, в 2006 году – 3 из 28, в 2011 году – 3 из 35 депутатов Думы автономного округа; в Ямало-Ненецком АО в 1996 и 2000 годах избиралось 3 из 21, а в 2005 году – 3 из 22 депутатов Государственной Думы АО.

При этом для обеспечения представительства коренных малочисленных народов законы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов до 2002 года предусматривали особый порядок выдвижения кандидатов по такому единому округу. Выдвигать кандидатов могли только общественные ассоциации, объединяющие коренные малочисленные народы, этнические общности, а также в отдельных случаях сходы и собрания граждан коренных малочисленных народов либо съезд этих народов. Однако на выборах, проходивших в 2001 году, Избирательная комиссия Ханты-Мансийского автономного округа отказалась применять данную норму окружного закона, а руководствовалась федеральным законом. Впоследствии нормы федерального законодательства стали еще более жесткими, и ограничения права выдвижения были сняты. В результате в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах после 2005 года отказались от выборов по единому многомандатному округу; в Ханты-Мансийском автономном округе такие выборы сохранились, но они уже не имели реального отношения к обеспечению представительства коренных малочисленных народов[644].

В Пакистане 10 мандатов зарезервировано за религиозными меньшинствами: 4 выделено христианам, 4 – индуистам, один мандат – Ахмадийской мусульманской общине и один мандат – остальным (сикхи, буддисты, парсы и др.). Эти мандаты замещаются путем выборов по партийным спискам[645]. В Новой Зеландии 7 из 70 мажоритарных мандатов закреплены за маори, для чего создаются этнические округа[646].

В Словении два мандата в парламенте закреплены за венгерским и итальянским меньшинствами[647]. В Хорватии сербское меньшинство избирает трех депутатов, венгерское и итальянское – по одному депутату, чешское и словацкое совместно – одного депутата; также совместно по одному депутату выбирают еще две группы меньшинств: первая – австрийское, болгарское, немецкое, польское, цыганское, румынское, русинское, русское, турецкое, украинское и еврейское национальные меньшинства, вторая – албанское, боснийское, черногорское, македонское и словенское меньшинства[648].

Другой способ создания преференций для национальных меньшинств (отмеченный в цитированных выше рекомендациях Венецианской комиссии) – на партии, которые их представляют, не распространяется требование преодоления заградительного барьера. Такое положение давно действует в Федеративной Республике Германии, хотя на федеральном уровне его ни разу не пришлось применять. Также оно действует в Польше, где на выборах в Сейм 2015 года мандат получил региональный комитет «Немецкое меньшинство», который участвовал в выборах только в одном округе (12-мандатном) и получил в нем 8,1 % голосов (в масштабах страны – 0,2 %)[649].

В Республике Косово применялись одновременно оба способа обеспечения представительства этнических меньшинств. Во-первых, национальным меньшинствам выделено 20 гарантированных мест по следующим квотам: 10 мест сербской общине, 3 места – боснийской, 2 места – турецкой, 1 место – общине горани (ираноязычный народ, родственный курдам) и 4 места цыганским общинам рома, египтян и ашкали (при этом каждой общине выделялось одно гарантированное место плюс одно дополнительное место получала та община, у которой оказывалось большее число голосов). Для реализации этого правила партии и другие политические образования, представляющие национальные меньшинства, должны были при подаче заявки на участие в выборах указать, какую общину они представляют.

Другая преференция состояла в том, что албанские политические образования для прохождения в парламент должны были преодолеть 5-процентный барьер, а политическим образованиям, представляющим национальные меньшинства, достаточно было получить столько голосов, сколько соответствует одному мандату (то есть, с учетом применяемой методики, более 0,5 %). Таким образом, партии национальных меньшинств могли получить, помимо 20 гарантированных мест, еще несколько мест из 100 «свободно распределяемых». Так, на выборах 2007 года из этих 100 мест четыре достались меньшинствам: двум боснийским политическим образованиям, одному турецкому и одному от общины ашкали. В 2010 году у меньшинств было уже пять мандатов помимо гарантированных 20: три мандата получили две сербские партии и по одному – боснийская и турецкая[650].