6.3. Электоральная инженерия

Электоральной инженерией обычно называют попытки изменения избирательной системы для достижения тех или иных политических целей[770].

В политологии выделяются две основные точки зрения на возможности управления социально-политической реальностью через реформу политических институтов. Одни исследователи считают электоральную инженерию эффективным способом построения адекватной политической системы. Вторая точка зрения говорит об опасности вмешательства в развитие общественных институтов извне, так как слишком велик риск совершения ошибок. Кроме того, отмечается, что историческое и институциональное прошлое страны является неизбежным и непреодолимым ограничителем любых попыток избирательных и политических реформ, оно специфическим образом воздействует на то, к каким конкретным последствиям ведут те или иные конкретные избирательные механизмы. Можно полагать, что истина лежит где-то посередине между чрезмерным оптимизмом в отношении нового политического конструирования и стремлением во всем полагаться только на естественную эволюцию.

С одной стороны, несомненно, что базовые исторические и социальные условия являются существенным ограничителем проведения любых политических реформ, и это проявляется в том, к каким разным последствиям в различной среде ведут, казалось бы, похожие политические институты и механизмы. Поэтому не учитывая институциональное наследие страны при принятии важнейших избирательных законов, мы рискуем существенно исказить тот результат, который при их введении планировали получить.

С другой стороны, негативный институциональный опыт дополнительно подчеркивает, что все время полагаться на эволюционные изменения и исторический опыт просто невозможно: постоянно возникают ситуации, когда законодатель вынужден создавать новые институты, так как невозможно опереться на старые. К примеру, когда речь идет о переходе к демократии в странах, у которых в историческом прошлом демократическая традиция в лучшем случае является скромной, просто невозможно обойтись без создания новых политических институтов[771].

Г. В. Голосов отмечает, что правящие элиты определяют институциональный дизайн, руководствуясь отнюдь не стремлением оптимизировать функционирование демократии. Как и любой субъект политического процесса, они преследуют собственные интересы по поводу максимизации власти. Однако то, в какой мере им удается эти интересы реализовать, само по себе служит важным индикатором эффективности электоральной инженерии.

По мнению Г. В. Голосова, поле возможных политически мотивированных манипуляций избирательной системой не безгранично, но довольно широко. Однако такие манипуляции возможны далеко не во всех политических контекстах. Во-первых, эффективная электоральная инженерия достижима при наличии политической воли способных к ее реализации сил. Во-вторых, эта политическая воля должна быть единой. Избирательные реформы, являющиеся продуктом компромисса различных политических сил, редко приводят к однозначным результатам. В-третьих, эффективная электоральная инженерия возможна в условиях высокого уровня определенности по поводу состава основных участников политического процесса и базовых уровней их поддержки в обществе. Если такой определенности нет, то и результаты реформ могут оказаться непредсказуемыми. Так, в Венгрии в 1990 году рациональные ожидания «электоральных инженеров» осуществились «с точностью до наоборот»: каждая из политических сил, игравших ведущую роль в достижении компромисса, потеряла именно на том, на чем рассчитывала выиграть.

В-четвертых, избирательная система зачастую становится элементом национальной политической культуры, отказ от которого может вызвать отторжение у значительной части населения (в качестве примера приводится Англия). В-пятых, избирательная система является частью институционального устройства в целом, и ограниченные выгоды, которые можно извлечь из электоральной инженерии, могут оказаться неоправданными в этом более широком контексте. Как отмечает Г. В. Голосов, совокупность пяти перечисленных обстоятельств ведет к тому, что избирательные системы зрелых демократий меняются довольно редко (они обладают достаточно большой «сопротивляемостью» институциональным инновациям).

В новых же демократиях, как отмечалось выше, основным препятствием к электоральной инженерии оказывается неопределенность в отношении уровня поддержки в обществе основных политических сил. Кроме того, там обычно сильны «романтические» настроения, а также ориентация на подражание зрелым демократиям. Поэтому в таких странах первоочередными при выборе избирательных систем зачастую оказываются не соображения политической целесообразности, а нормативные аргументы в духе «так выйдет демократичнее»[772]. Даже логика здесь диктует такой подход: если мы не можем опереться на институциональную традицию, мы должны опираться на систему ценностей, принятую в обществе (понятия о справедливости, равенстве и человеческом достоинстве)[773].

Как отмечает О. С. Морозова, даже в устойчивых демократиях поддержка основных партий редко бывает стабильной, а в новых – политика почти всегда динамична, поэтому политическая сила, которая выиграет от избирательной инженерии на одних выборах, не обязательно получает такой же результат на следующих. Поэтому избирательную систему нужно разрабатывать не под влиянием ситуативной политической конъюнктуры, а с прицелом на длительное стабильное использование[774].

Как отмечалось неоднократно (в том числе и в данной книге), в качестве одной из главных целей электоральной инженерии признается формирование стабильного парламентского большинства и, соответственно, стабильного эффективного правительства. Средством достижения данной цели часто считают мажоритарную систему либо искажения пропорциональной системы с помощью «премий» для большинства. Результатом оказывается «сфабрикованное» большинство, когда большинство в парламенте и, соответственно, правительство в действительности выражают волю меньшинства. Правительство действительно получается стабильным, но далеко не всегда оно в этом случае оказывается эффективным.

Как отмечали Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт, «здоровая основа государства может сама по себе способствовать эффективности, стабильности и преемственности управления. Система голосования, известная своей справедливостью в отношении всех слоев общества, насколько возможно свободная от элементов случайности и предоставляющая избирателям возможность более непосредственно участвовать в выборе их представителей, устранила бы существующее ощущение ненадежности и укрепила бы эту здоровую основу, сделав гражданина ответственным и сознательным участником государственного управления»[775].

В подтверждении этих слов можно сослаться на стабильность избирательных систем Ирландии и Федеративной Республики Германии, основанных на идеях справедливости, и нестабильность, а также низкую эффективность избирательных систем России, Украины и Италии, где «электоральные инженеры» руководствовались в значительной степени конъюнктурными соображениями.