§ 8.5. Правоохранительные органы

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

§ 8.5. Правоохранительные органы

Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и гражданина является создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне существующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридической помощи, деятельность несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, составляют в целом систему правоохранительных органов.

В российском законодательстве отсутствует понятие "правоохранительные органы". Однако в нормативных актах данная формулировка встречается. Например, в п. I Положения о координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, речь идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью[228]. В ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" сказано, что "Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов"[229]. Формулировку "правоохранительные органы" можно также встретить в различных документах ненормативного характера. Например, в Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270, говорится о "правоохранительных органах", "правоохранительной системе", о "правоохранительной деятельности"[230]. Это понятие применяется и в других документах как обобщающее для обозначения государственных органов, на которые возложена обязанность осуществления правоохранительной деятельности.

В результате, к правоохранительным органам можно отнести: суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, нотариат[231]. Это те органы, которые составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи. Эти задачи состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно (при совершении некоторых преступлений, например при убийстве), либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство и его институты, природу, животный мир и т. д.

Рассмотрим каждый орган в отдельности.

Суд. Согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие в России осуществляется только судом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. " 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"[232] в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ[233].

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; федеральные суды общей или ординарной юрисдикции[234] - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды; военные и специализированные суды; федеральные арбитражные суды - Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ - единственное судебное учреждение, компетентное решать вопросы, указанные в ст. 125 Конституции РФ (разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов органов государственной власти, конституций республик, уставов и др. нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ; разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; дает толкование Конституции РФ и др.). Каких-либо других судов иного уровня с аналогичными функциями в России не существует.

Федеральные суды общей юрисдикции представляют собой систему судов, возглавляемых Верховным Судом РФ, осуществляющих судопроизводство по уголовным, гражданским, административным и иным делам, относящимся к их подсудности.

К судам общей юрисдикции относятся также военные суды, которые осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Их состав, компетенция, порядок образования, полномочия должностных лиц определяются Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"[235].

Арбитражные суды, возглавляемые Высшим Арбитражным Судом РФ, осуществляющие правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и рассматривающие другие дела, отнесенные к их компетенции федеральным законом.

Федеральными конституционными законами предусматривается создание и других судов федерального уровня. Так, Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" рассматривает все арбитражные суды как федеральные и предусматривает учреждение межрегиональных федеральных арбитражных судов округов[236].

Таковыми являются и арбитражные апелляционные суды, предусмотренные п. 16 ст. 1 Федерального конституционного закона от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации"[237].

К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи включены в единую судебную систему страны. Правила судопроизводства в конституционных (уставных) судах устанавливает сам субъект РФ. Финансирование названных судов осуществляется из бюджета субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" мировой судья рассматривает в первой инстанции[238]: уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы; дела о выдаче судебного приказа; дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества и др. (ст. 3).

Федеральный законодатель установил и исчерпывающий перечень судов, которые могут существовать в стране. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных указанными законами, не допускается. Вместе с тем Конституция РФ не исключает возможности создания специализированных судов (судов специальной юрисдикции[239]), для которых характерно либо рассмотрение дел, судопроизводство по которым имеет свою специфику, либо наличие особенностей в организации (например, суды по делам несовершеннолетних - ювенальные суды[240], суды административной юстиции[241], специализированные арбитражные[242] и трудовые суды[243]).

Специализированные суды в России пока не созданы[244].

Прокуратура. Прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ[245]. Целью прокурорской деятельности является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или (и) в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как часть единой федеральной системы; наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.

Принцип централизации системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором РФ. Независимо от порядка назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль.

Прокуратура РФ осуществляет[246]:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Систему прокуратуры РФ в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" ( с послед. изм. и доп.) составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные[247] и другие специализированные[248] прокуратуры (транспортные[249], природоохранные[250], прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы[251]), научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Органы внутренних дел. Органы внутренних дел (ОВД) занимают одно из центральных мест в системе правоохранительных органов Российской Федерации. Являясь частью исполнительной ветви государственной власти, они выполняют наибольший объем работы в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, связанной с предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел[252] Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 в систему органов внутренних дел входят[253]:

- главные управления МВД России по федеральным округам;

- министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ;

- управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

- управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;

- окружные управления материально-технического и военного снабжения;

- органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск;

- представительства (представителей) МВД России за рубежом и др.

ОВД - многофункциональные правоохранительные органы, на которые возложено осуществление следующих основных видов правоохранительной деятельности:

- административная, связанная с охраной общественного порядка, организацией безопасности дорожного движения;

- оперативно-розыскная деятельность по выявлению и раскрытию преступлений, розыску лиц, совершивших преступления и скрывшихся от органов предварительного расследования и суда, бежавших из мест лишения свободы, без вести пропавших.

Важные направления деятельности ОВД связаны с вопросами гражданства Российской Федерации (выдача паспортов), свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, выезда за пределы РФ и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; выдачей (аннулированием) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности (например, частной охранной и детективной деятельностью, на ношение и хранение огнестрельного, газового оружия), производствами, работами (оказание услуг), подлежащими лицензированию в системе МВД, а также по контролю за их осуществлением.

ОВД обеспечивают государственную защиту судей, народных заседателей, присяжных заседателей, прокуроров, следователей, других категорий должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельностью, а также их близких; осуществляют охрану объектов собственности по договорам.

Говоря о правовом регулировании организации и деятельности ОВД, следует отметить, что в настоящее время нет единого законодательного акта, регламентирующего их функционирование. В своей деятельности они руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Основным законом, определяющим организацию милиции, входящей в состав ОВД, ее статус, является Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I "О милиции"[254]. Деятельность других подразделений ОВД регламентируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[255], Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ[256], Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"[257]. Организация ОВД осуществляется и в соответствии с другими нормативными правовыми актами, в том числе, указанным выше Положением о Министерстве внутренних дел РФ[258], а также издаваемыми им приказами, инструкциями и иными нормативными правовыми актами. Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" регламентирует организацию и деятельность вооруженных формирований[259].

Органы обеспечения безопасности[260]. Важнейшей гарантией защиты прав и законных интересов личности, общества и государства является правоохранительная деятельность системы органов обеспечения безопасности. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I "О безопасности"[261] закрепил правовую основу обеспечения безопасности личности, общества и государства, определил систему безопасности и ее функции, установил порядок организации, контроля и надзора за их деятельностью.

Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент РФ, который возглавляет Совет безопасности РФ[262]; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности и принимает необходимые оперативные решения.

Федеральное Собрание формирует законодательную базу в области обеспечения безопасности Российской Федерации.

Правительство РФ в пределах своей компетенции обеспечивает руководство федеральными органами исполнительной власти, организует и контролирует реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности.

Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента РФ и Правительства Российской Федерации в области безопасности РФ; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их Президенту РФ и Правительству РФ.

Органы исполнительной, власти субъектов РФ взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по вопросам исполнения законодательства Российской Федерации, решений Президента РФ и Правительства РФ в области безопасности Российской Федерации, а также федеральных программ, планов, директив, издаваемых Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, в области военной безопасности РФ; совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем безопасности, согласно законодательству Российской Федерации; вносят в федеральные органы исполнительной власти предложения по совершенствованию системы обеспечения безопасности Российской Федерации.

К органам обеспечения безопасности относятся:

1) Органы федеральной службы безопасности (ФСБ)[263]:

- управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы). В подчинении пограничных органов находятся пограничные войска;

- другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности);

- авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения.

2) Органы внешней разведки[264].

3) Федеральные органы государственной охраны[265] (Федеральная служба охраны РФ и Служба безопасности Президента РФ) и др.

Органы налоговой службы. Налоговые органы Российской Федерации - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов[266].

Единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов (Министерство финансов РФ[267], Федеральная налоговая служба[268]), и его территориальных органов.

Таможенные органы. Особое место в системе правоохранительных органов занимают таможенные органы Российской Федерации, осуществляющие защиту ее экономического суверенитета и экономической безопасности. На них, согласно Таможенному кодексу РФ 2003 г., возлагается таможенное дело, под которым понимается совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу[269].

Таможенными органами являются:

1) федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела (Федеральная таможенная служба[270]);

2) региональные таможенные управления[271];

3) таможни[272];

4) таможенные посты[273].

Органы предварительного расследования. В Российской Федерации рассмотрению уголовного дела в суде предшествует его предварительное расследование, под которым понимается регламентируемая Уголовно-процессуальным законом правоохранительная деятельность (уголовное преследование) уполномоченных на то органов по установлению события преступления, по розыску и изобличению лица (или лиц), виновного (ных) в его совершении, по возмещению причиненного преступлением ущерба и принятию мер по устранению причин его совершения и предупреждения новых преступлений.

Предварительное расследование подразделяется на две формы: дознание и предварительное следствие. В зависимости от преступления оно осуществляется органами дознания[274] (милиция, органы ФСБ, таможенные органы и др.), либо органами предварительного следствия[275] (следователи ОВД, прокуратуры, органов ФСБ и др.).

Нотариат. Нотариат - единая система государственных и негосударственных публично-правовых органов, наделенных законом правом совершать нотариальные действия, направленные на юридическое закрепление гражданских прав и предупреждение их возможного нарушения.

В соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате, принятыми 11 февраля 1993 г. № 4462-I[276], нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ.

Характеризуя современный российский нотариат, исследователи указывают, что он имеет уникальную двойственную правовую природу, функционируя на грани публичных и частных интересов, а потому является связующим звеном между государством и гражданским обществом. С одной стороны, нотариус - это лицо, уполномоченное государством на выполнение государственной функции по защите прав и свобод граждан, и действующее при этом от имени государства, с другой, нотариус - представитель свободной профессии, выступающий при совершении нотариальных действий в качестве независимого консультанта.

В рамках правоохранительной функции нотариат с помощью присущих ему правовых средств решает целый ряд задач: во-первых, значительно сокращает количество правонарушений в гражданском обороте, особенно в сфере собственности; во-вторых, облегчает раскрытие преступлений; в-третьих, способствует снижению уровня преступности, обеспечивает юридическую безопасность граждан и организации.

В соответствии с Основами законодательства о нотариате нотариальные действия совершают нотариусы государственных нотариальных контор и частнопрактикующие нотариусы. Кроме того, в некоторых случаях право совершения отдельных нотариальных действий предоставляется органам исполнительной власти и консульским учреждениям РФ.

Организационная структура государственных нотариальных органов определяется Министерством юстиции РФ[277] и включает подразделения по руководству нотариатом в аппарате Министерстве юстиции РФ и соответствующие подразделения в органах юстиции субъектов РФ, которые непосредственно и решают вопросы, связанные с организацией, кадрового, финансового и организационно-методического обеспечения деятельности государственных нотариальных контор в городах и районах соответствующих территорий.

Система органов нотариата состоит из нотариальной палаты[278] (собрание членов нотариальной палаты, правление и президент нотариальной палаты), Федеральной нотариальной палаты[279] (собрание представителей нотариальных палат, правление и президент Федеральной нотариальной палаты) и нотариальной палаты субъектов РФ.

Контрольные вопросы

1. Каковы признаки и классификация государственного органа?

2. Кто такой глава государства и каковы его полномочия в разных формах правления?

3. Раскройте место и роль главы государства в системе органов государственной власти России.

4. Какова компетенция правительства, в том числе в России? Расскажите о видах правительства.

5. Какова структура федеральных органов исполнительной власти, в чем их сущность?

6. Какова структура и полномочия парламента? Дайте общую характеристику российского парламента.

7. Что такое правоохранительные органы? Какие правоохранительные органы Вы знаете?

8. Расскажите о системе судов в РФ.

9. Что такое прокуратура? Какова система прокуратуры в РФ?

10. Расскажите об органах внутренних дел, органах обеспечения безопасности, налоговой службы и налоговой полиции, органах предварительного расследования, таможенных органах в РФ.

11. Что такое нотариат? Какова система нотариата в РФ?