§ 4. Нормативно-правовые акты

Понятие “нормативно-правовые акты” включает широкий комплекс актов правотворчества, издаваемых органами законодательной, исполнительной, а нередко и судебной власти. Нормативно-правовыми они называются потому, что содержат нормы права. По существу, данное понятие является синонимом понятия “законодательство” в широком смысле. Это основной источник права в странах романо-германской правовой семьи. Немаловажную роль играют нормативно-правовые акты и в странах англо-американского права. Столь важное значение нормативно-правовых актов в правовом регулировании объясняется рядом их существенных преимуществ в сравнении с другими источниками права: это, в частности, общий характер содержащихся в них предписаний, рассчитанных на многократное применение, возможность охвата широких сфер общественной жизни, относительная быстрота процедуры их принятия, изменения или отмены, высокая техника систематизации и кодификации нормативно-правовых актов

Нормативно-правовые акты издаются органами государства лишь в определенной форме и в рамках компетенции правотворческого органа. Отсюда юридическая сила нормативного акта определяется местом в системе органов государства того органа, от имени которого он издан. В свою очередь, в иерархии нормативно-правовых актов отражается структура государства. В федеративных государствах в ней преломляется федеративная форма государственного устройства.

Советская правовая доктрина рассматривала нормативно-правовые акты в качестве основных и даже исключительных форм (источников) права. В условиях тоталитарного политического режима понятие “нормативно-правовые акты” невольно превращалось в ширму, скрывавшую несовместимость верховенства закона с командно-административной системой и диктатом правящей партии.

Представляя важнейшую составляющую системы источников права, нормативно-правовые акты образуют в своей совокупности сложную структуру, построенную как по горизонтальному (отраслевому), так и по вертикальному (иерархическому) принципу. Хотя принципы построения системы нормативных актов в общем и целом одинаковы (иерархичность, соподчиненность, как правило, верховенство закона), однако едва ли возможно дать единую универсальную классификацию нормативно-правовых актов. Этому видится, по меньшей мере, два объяснения. Во-первых, новые тенденции “на стыке” международного и национального права. Они проявляются в признании общепризнанных принципов и норм международного права составной частью права национального, в конституционном закреплении примата норм международного права перед правом внутригосударственным в ряде стран Западной Европы. В частности, по этой причине принцип верховенства закона приобретает ограниченное толкование. Указанная тенденция нашла отражение и в Конституции Российской Федерации, однако недостаточная четкость конституционных формулировок привела к дискуссии в научной литературе и к взаимоисключающим выводам из анализа одних и тех же норм[232].

Другое объяснение видится в доктринальных и структурных различиях между правовыми системами, а порой и в рамках правовых семей. Так, не является универсальной форма конституций. Они могут быть писаными и неписаными (при известной условности этого деления), иметь форму моноконституционного акта и нескольких основных законов (Швеция, Финляндия) и т. д. Существенно различаются концепции закона. Так, в странах англосаксонского права понятие закона имеет широкий и узкий смысл. В первом случае под ним понимают любую писаную или неписаную норму, подлежащую защите в судебном порядке, во втором — собственно акт парламента. Термином “законодательство” здесь охватываются нормативные акты общегосударственных органов (правительства, министров), принятые на основе делегирования им парламентом Полномочий по тому или иному вопросу (“делегированное законодательство”), а также подзаконные акты (by-laws) некоторых местных органов[233].

В странах романо-германского права различают понятия “закон в материальном смысле”, т. е. всякую норму, исходящую от государства, независимо от форм ее изложения, и “закон в формальном смысле” В последнем случае речь идет о принятом в особом порядке акте высшего представительного органа государственной власти, обладающем высшей юридической силой.

В Великобритании закон (статут) может быть принят парламентом по любому вопросу. В противоположность этому французский парламент не может вторгаться при законотворчестве в сферу регламентарной (правительственной) власти. В Российской Федерации, как и в бывшем Советском Союзе, закон регулирует наиболее важные вопросы общественной и государственной жизни и т. д.

Неодинаковы и виды законов. В Великобритании, например, это парламентские акты, делегированное законодательство и автономное законодательство[234].

В странах романо-германского права обычно различают конституционные законы, органические законы, программные законы, законы-рамки, законы-декреты, чрезвычайные законы. Кроме того, в странах — членах Европейского Союза приравниваются к закону и даже обладают приоритетом перед ним акты ЕС, в частности постановления, директивы, решения, принимаемые органами Союза.

В Российской Федерации издаются федеральные законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации. При этом федеральные конституционные законы принимаются лишь по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 108 Конституции).

Федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания издаются с соблюдением процедуры, предусмотренной Конституцией и регламентами, по вопросам исключительного ведения федеральных органов власти, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Законы в Российской Федерации могут приниматься также посредством референдума.

Федеральные законы подразделяются на текущие и кодификационные.

Среди нормативных актов подзаконного характера на первом месте стоят нормативные указы Президента Российской федерации. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции). Ненормативные указы президента не являются источниками права.

Правительство Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть, издает акты нормативного характера в форме постановлений. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ).

Министерства (государственные комитеты) и ведомства как центральные органы исполнительной власти издают акты нормативного характера в рамках полномочий, определяемых законами, актами Президента и Правительства. Такие акты носят названия инструкций и постановлений. Они могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Соответствующие ветви власти субъектов Федерации издают нормативные акты по вопросам совместного с Федерацией ведения, а также своего собственного ведения. При этом в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу его собственного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ст. 76 Конституции РФ).

Нормативно-правовые акты (обычно в форме решений) издаются также органами местного самоуправления, местных администраций, а также администрацией объединений, предприятий, учреждений (так называемое локальное правотворчество, например, правила внутреннего трудового распорядка).