§ 4. Институциональный элемент государства

Государственная власть и право на неповиновение. Государство — это институциональная форма свободы, или политическая институция, обеспечивающая свободу хотя бы части членов общества, организация публичной политической власти правового типа. Такая институционально-правовая природа государственности все больше проявляется по мере исторического прогресса свободы и права. Применительно к государству индустриального общества можно говорить, что государственная власть является таковой, а не произвольным диктатом силы, поскольку это власть, ограниченная естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека и гражданина.

Патерналистская концепция правового положения индивида в государстве, сформировавшаяся в условиях абсолютизма и авторитаризма, ставила на первое место безусловную обязанность подчиняться власти и допускала только октроированные права подвластных по отношению к государству. С позиции же господствующей ныне доктрины естественных прав человека государственная власть, государственный суверенитет производны от свободы подвластных. Следовательно, с юридической точки зрения оправданна обязанность повиновения государственной власти, но не может быть безусловной юридической обязанности повиноваться любой политической власти. Со времен античности политико-правовая мысль признает естественное право на неповиновение, в частности, в современной науке различаются “консервативное” право на сопротивление попыткам узурпировать власть в демократическом конституционном государстве (право на защиту существующего правового порядка) и революционное право на неповиновение тиранической, правонарушающей власти[410]. Если власть нетерпимо нарушает права человека, то это дает подвластным основание реализовать свое право на (гражданское) неповиновение вплоть до восстания. Правда, ни теория, ни международно-правовая практика не ставят вопрос о четких критериях, позволяющих установить, до какого предела подвластные обязаны повиноваться и терпеть противоправные проявления власти. Очевидно, это вопрос конкретной правовой и политической традиции, культуры.

Право на неповиновение правонарушающей власти — это “право против государства” (разумеется, речь не идет о “праве” на неповиновение деспотической власти, так как последняя существует в принципиально ином социально-политическом, цивилизационном контексте, в условиях несвободного социального бытия). Следовательно, это особое естественное право, которое не может быть гарантировано существующим государством. Но в современном мире оно может и должно быть гарантировано мировым или макрорегиональным государственно-правовым сообществом. Здесь возникает вопрос о допустимости силового вмешательства (“гуманитарной интервенции”) и правовых основаниях такого вмешательства со стороны правового сообщества государств. По существу, это тот же вопрос о пределах противоправности власти: до какого предела международно-правовое сообщество обязано уважать суверенитет государства, в котором грубо нарушаются права человека? Или: каковы критерии, позволяющие различать правомерные и юридически неоправданные акции неповиновения (сопротивления) противоправному режиму? В каких случаях юридически допустимо вмешиваться во внутренние дела суверенного государства ради защиты прав человека?

Исторический опыт показывает, что на практике о праве на неповиновение, на восстание говорят тогда, когда восстание победило. В противном случае говорят, что был бунт против законной власти или попытка государственного переворота, но власть восстановила законный порядок. Отсюда можно заключить, что право на неповиновение вплоть до восстания — это не нормативная, а объяснительная категория: с помощью этой категории нельзя установить, до каких пор следует терпеть произвол власти и когда его следует считать нестерпимым; зато эта категория позволяет post factum давать правовое объяснение революций, меняющих организацию власти.

По существу, то же самое относится и к правам на политическое самоопределение, на родину: если у определенной этнической группы достаточно силы или за ней стоит силовая поддержка мирового или макрорегионального сообщества, то в случае сецессии признается, что эта этническая группа реализовала свое право на создание государства на территории, которая является ее родиной. Но если такой силы (силовой или иной авторитетной поддержки) нет, то эту этническую группу просто не признают субъектом права на внешнее политическое самоопределение, а ее стремление к сецессии расценивается как преступная деятельность, угрожающая целостности государства. Возникает впечатление, что права на неповиновение и внешнее политическое самоопределение существуют лишь как право сильного, “право силы”, достаточной для революции или сецессии.

Но не всякая сила, способная осуществить государственный переворот или сецессию, признается современным международно-правовым сообществом в качестве силы, имеющей правовые основания. Так что оценка прав на неповиновение и на внешнее политическое самоопределение в качестве объяснительных категорий отнюдь не отрицает собственно юридический характер этих категорий.

Юридическое понятие государственного суверенитета. В социологической концепции государства, при чисто силовой трактовке государственности суверенитет государства изображается как “право силы”, как верховенство власти, не имеющей правовых границ. С этой позиции внутренний суверенитет государства означает патерналистское отношение верховной организации власти к подвластным, ничем не связанную монополию на политическое принуждение, на применение силы внутри страны (никакая другая социальная власть не вправе применять силу, во всяком случае без дозволения государственной власти). Внутренний суверенитет здесь трактуется как “полновластие” в том смысле, что организация верховной власти сама является источником и носителем всех возможных властных полномочий и сама, произвольно, определяет пределы этих полномочий. Внешний суверенитет государства в такой трактовке означает не просто независимость от других государств или от их объединений (от мирового сообщества), но и принципиальную несвязанность государства международными договорами, выполнение государством внешних обязательств лишь по соображениям силы или целесообразности[411]. Такая авторитарная и патерналистская парадигма соответствовала эпохе абсолютных монархий (первоначально, например в учении Ж. Бодена, суверен — это абсолютный монарх, источник всех властных полномочий), но уже в XIX в. она устарела. В частности, в этой парадигме невозможно объяснить природу и назначение конституционного права (как отрасли, устанавливающей правовые пределы власти внутри страны) и международного права (как правовой системы, ограничивающей силу в межгосударственных отношениях). Социологическая концепция государства вообще отрицает возможность такой отрасли права и такой правовой системы.

В современной юридической трактовке государственный суверенитет означает верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.

Внутренний суверенитет в современном понимании — это право государства на принуждение по отношению к другим субъектам права, ограниченное обязанностью государства признавать и соблюдать права этих субъектов. Доктрина естественных и неотчуждаемых прав человека исходит из того, что свобода индивидов в современном обществе первична по отношению к создаваемой ими организации государственной власти и правомочия государственной власти производны от этой свободы. Устанавливая государственную власть, индивиды, образующие публично-правовую ассоциацию, отчуждают в пользу учреждаемой власти часть своей естественной свободы и в этих пределах обязуются подчиняться власти. Объем отчужденной свободы эквивалентен объему правомочий государственной власти, закрепленных в конституции и законах. Оставшаяся часть свободы состоит из:

1) наиболее фундаментальных прав и свобод, которые формулируются прежде всего в конституции и не подлежат отчуждению;

2) других прав и свобод, существование и значение которых не отрицается и не умаляется перечислением наиболее фундаментальных прав и свобод и которые впоследствии также могут быть сформулированы в качестве неотчуждаемых.

В такой теоретической конструкции правовое положение человека в государстве модельно описывается не одним, а двумя фундаментальными правоотношениями между человеком (гражданином) и государством. Первое, конституционноправовое, отношение означает, что у человека существуют естественные (естественные и неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина) по отношению к государственной власти и этим правам соответствует безусловная обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В рамках этого правоотношения у государства нет никаких прав по отношению к человеку (гражданину), а у последнего нет никаких обязанностей по отношению к государству, нет обязанностей, исполнением которых обусловлена реализация его прав и свобод. Естественные права человека — это безусловные притязания индивида на свободную самореализацию в обществе и государстве.

Второе правоотношение вытекает из существования в обществе государственной власти, обладающей принудительной силой для защиты свободы, безопасности и собственности членов общества и решения социальных задач. В рамках этого второго отношения государство выступает как власть, обладающая правом на принуждение. В этом отношении у государства есть право устанавливать законы и принуждать к их соблюдению, к законопослушности. Этому праву корреспондирует обязанность человека (гражданина) соблюдать законы, быть законопослушным. Причем человек должен быть законопослушным постольку, поскольку законы и другие официальные акты в общем и целом не нарушают его естественные и неотчуждаемые права. Если же власть своими законами грубо нарушает права человека, то подвластные могут реализовать свое естественное право на гражданское неповиновение вплоть до восстания.

Итак, есть и в принципе возможна только одна обязанность человека (гражданина) по отношению к государству — это абстрактная обязанность выполнять любые конкретные обязанности, установленные законами. Причем поскольку государственная власть в общем и целом соблюдает права человека, то действует презумпция правового характера и правового содержания отдельных законов (это не исключает возможности отдельных правонарушающих законов и других противоправных властных актов). И если человек (гражданин) считает, что конкретный закон или основанный на законе административный приказ нарушает его права, возлагает на него неправовые обязанности, то это еще не значит, что он вправе отказаться выполнять предписания закона (законные требования административных органов) и что государство в лице административных органов не может принуждать его к законопослушности. Если допускать, что частные лица вправе сами определять, какие законы — правовые и поэтому обязательные для исполнения, а какие — правонарушающие, и их можно не соблюдать, то получится анархия. Обязанность быть законопослушным в конкретных случаях является безусловной обязанностью человека (гражданина) в государстве до тех пор, пока речь не идет о праве на гражданское неповиновение власти и ее законам в целом. В то же время в государстве должны быть правоохранительные институты и юридические механизмы, позволяющие индивиду восстанавливать и защищать свои права, если они нарушены, в частности, государственными органами и должностными лицами государства.

Если человек (гражданин) считает, что решения или действия государственной власти нарушают его права и свободы, то конечно же он не может препятствовать осуществлению власти, например административным действиям, особенно если это законные действия. Но после того как эти действия совершены, он вправе использовать юридические механизмы и процедуры для защиты и восстановления своих прав. При этом человек (гражданин) вступает в спор о праве с государственными органами, а в правовом государстве он может вступать в спор о праве с самим законодателем. Отдельные законы, нарушающие конституционные права человека (гражданина), в правовом государстве можно обжаловать в суд конституционной юрисдикции.

Обязанность быть законопослушным неверно изображать так, как будто она корреспондирует естественным правам в рамках конституционно-правового отношения между человеком и государством. Отношение, в котором власть обязана признавать, соблюдать и защищать права человека, и отношение, в котором человек обязан быть законопослушным, — это не рядоположенные отношения. Если соединить их в одно, то получится некая конструкция “общественного договора”, юридическая фикция, порожденная исторически неразвитыми представлениями о правах человека. Согласно такой конструкции подвластные и государственная власть (как некая внешняя по отношению к подвластным сила) заключают соглашение о взаимных правах и обязанностях, по которому первые вправе требовать от власти защиты своей свободы и обязаны соблюдать законные ограничения свободы, а власть обязана защищать свободу подвластных и вправе для этого налагать на них законные ограничения свободы.

Естественные права и свободы вытекают из условий существования человека в индустриальном обществе. Они описывают сферу неотъемлемой свободы человека и устанавливают правовые пределы государственного суверенитета и законных ограничений свободы. Права человека не “даются” властью в награду за законопослушность. В противном случае получилось бы, что человек, нарушающий обязанность быть законопослушным, не говоря уже о конкретных “основных обязанностях” (платить законно установленные налоги и т. п.) может быть лишен прав. Однако права человека по отношению к государству — это права естественные, не дарованные государством, неотъемлемые. И государство не может отнять у человека его естественные права и свободы, даже если он нарушает обязанность быть законопослушным. Государство вправе ограничить осуществление человеком его прав и свобод в качестве наказания за совершение им преступления (по существу, то, что называется лишением свободы, — это временное или пожизненное ограничение возможности использовать некоторые права и свободы). Государство, применяя правовую санкцию, может лишить человека права собственности на конкретное имущество. Но оно не вправе, даже в наказание за преступление, лишать человека права быть собственником или отказать ему в признании его человеческого достоинства. Даже смертная казнь — это лишение жизни, а не права на жизнь.

Конкретные обязанности человека (гражданина) по отношению к государству устанавливаются законами, а права человека по отношению к государству имеют внезаконотворческий характер. Никаких конкретных дозаконотворческих и внезаконотворческих обязанностей, аналогичных естественным правам, у человека по отношению к государству нет, и закреплять, например, в конституции какие-то особые обязанности человека и гражданина просто бессмысленно. Любая законная обязанность, если она не противоречит естественным правам и свободам, действительна уже постольку, поскольку она установлена законом. И если такие обязанности ставить в один ряд, на один уровень с неотчуждаемыми правами человека, то это значит принижать права человека, умалять их юридическую силу, низводить до уровня произвольных суждений законодателя, иначе говоря, считать их октроированными.

Государство обязано признавать и соблюдать не только индивидуальные, но и коллективные права, в частности права этносов (этнических меньшинств) на самоопределение.

Последнее обстоятельство не укладывается в силовую парадигму суверенитета, в рамках которой “государственноорганизованный народ” выступает как “достояние” суверена, верховной власти, которая монопольно распоряжается судьбами народов. С этой точки зрения возникает впечатление, что необходимость признать права народов разрушает государственный суверенитет: “...если считать, что субъектами права на самоопределение, о котором говорится в международном пра- являются народы в социологическом понимании (т. е. этносы. — В. Ч.), то это значит подрывать суверенитет существующих государств. Противное означает полную свободу государства угнетать национальные меньшинства”[412].

В действительности здесь нет противоречия. Признание верховной организацией власти прав других субъектов — это не подрыв суверенитета, а проявление правовой природы государственного суверенитета. Признание прав этнических меньшинств отнюдь не означает оправдание безусловных притязаний на сецессию. Напротив, признание и соблюдение этих прав дают юридическое оправдание государственного принуждения.

“Народный суверенитет” и права человека. Пределы воли большинства в конституционном государстве. В прежней авторитарной трактовке суверенитета эпохи абсолютизма сувереном выступал монарх. В условиях демократии сторонники той же старой силовой трактовки суверенитета провозглашают сувереном (“носителем суверенитета”) народ.

По существу, конструкция “народного суверенитета”, как и “непосредственное осуществление народом своей власти”, — это фикция, выполняющая легитимирующую функцию в демократическом государстве[413]. Это своего рода демократический эквивалент суверена-монарха. Народ здесь мыслится как носитель и источник всей полноты государственной власти. Идея народного суверенитета используется в политических документах в целях создания эффекта “народности” гос} дарственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога. Народ обычно представляют как коллективное целое, что очень удобно для того, чтобы преподносить политически оформленную волю политической элиты или части общества как волю этого коллективного целого (“всеобщую волю”). Так что серьезное восприятие идеологической конструкции “народ — носитель суверенитета” — это шаг назад даже в сравнении с учением марксизма-ленинизма, не говоря уже о том, что эта конструкция, по существу, несовместима с современной теорией конституционализма, ограничения публичной политической власти правами человека.

Во-первых, суверенитет не может принадлежать народу, если он принадлежит государству как организации публичной политической власти, не совпадающей с народом. Понятие суверенитета означает качество верховенства власти; этим качеством обладает государственная власть, и там, где есть государственная власть, возможен только государственный суверенитет. Если народ — “носитель суверенитета”, то получается, что институциональный элемент государства (организация суверенной власти) и народ суть одно и то же. Либо получается два суверенитета — народный и государственный (или два аспекта суверенитета, который, видимо, обладает идеальным бытием, существует сам по себе —- как “эйдос”), что противоречит понятию суверенитета. Так что институциональный элемент государства —- организация верховной власти — не допускает иного суверенитета, кроме государственного.

Народный суверенитет — это конструкция из утопического учения Ж.-Ж. Руссо, противопоставлявшего Правительство как аппарат государственной власти и Государство как совокупность граждан, решающих (в традициях непосредственной демократии швейцарских кантонов) все основные политические вопросы. Только в утопии Руссо народ существует как “носитель суверенитета”: когда действует народное собрание, полномочия государственного аппарата приостанавливаются. Такая конструкция отвергает саму постановку вопроса об ограничении верховной политической власти свободой подвластных, т. е. о конституционности власти. “Народный суверенитет” предполагает верховную (народную) власть, ничем не ограниченную. Здесь свобода индивида, действующего в отношениях гражданского общества, “снимается” свободой политического коллективного целого — народа.

Во-вторых, следует иметь в виду, что в демократическом правовом государстве (а именно к такому государству применяют конструкцию “народного суверенитета”) народ как “источник государственной власти” выступает не только в качестве коллективного целого, но и в качестве совокупности отдельных граждан, обладающих естественными и неотчуждаемыми правами и свободами. Каждый отдельный гражданин обладает неотъемлемой свободой по отношению к народу как Коллективному целому или к большинству, формирующему Политическую волю, и государству (организации суверенной власти), выражающему эту волю. В этом отношении права человека и гражданина означают правовую защиту индивида от произвола большинства, от “народного суверенитета”, как и от любого абсолютизма[414]. В частности, такую защиту призван обеспечивать суд конституционной юрисдикции. Такой суд вправе признавать законы, принятые органами народного представительства, даже квалифицированным большинством, недействительными (утратившими силу). Это оправдано в демократическом правовом государстве тем, что высшей ценностью в этом государстве являются отдельный человек, его права и свободы, а не воля народа — даже если она выражена в законе, принятом путем референдума.