§ 4. Система права и система законодательства Российской Федерации

Какими же видятся основные принципы становления системы российского законодательства в современных условиях и перспективы ее развития в обозримом будущем?

Во-первых, система законодательства России традиционно строилась на принципах и формах упорядочения нормативных правовых актов, издаваемых законодательными и высшими исполнительными органами власти государства. Такова была традиция всех основных государств континентальной Европы в отличие от системы судебных прецедентов, превалирующих в странах англосаксонской правовой системы, и систем, основанных на устных обычаях и религиозно-нравственных нормах, складывающихся в странах традиционных и религиозных правовых систем (мусульманское, индусское право).

Традиция системы законодательства (федерального и законодательства субъектов Федерации) продолжается и будет сохранена и в современной, демократической России. Под законодательством здесь имеются в виду прежде всего сами законы, начиная с Конституции РФ, а также указы Президента и постановления Правительства нормативного характера. Именно эти виды актов имеют общегосударственное значение и юридическую силу на всей территории России (ст. 4, 15, 76 ч. 1, 2, 5, ст. 115, ч. 3 Конституции РФ). Именно эти акты составят основное содержание Свода законов Российской Федерации[292].

В республиках и регионах[293] законодательство составляют соответственно конституции, законы, указы главы республики, а также уставы, законы и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов, губернаторов (глав администраций) регионов.

Иные нормативные правовые акты органов субъектов Федерации принимаются в соответствии и в развитие федерального и областного законодательства и поэтому не входят в состав регионального законодательства[294].

Конечно, на практике, в литературе слово “законодательство” может применяться как в узком значении (только “законы” или “Конституция и законы”), так и в широком (все виды нормативных правовых актов федерального или регионального значения). Но это требует специальной оговорки.

Во-вторых, представляется очевидным, что закрепление в Конституции России общечеловеческих принципов и идеалов современного демократического общества и государства, провозглашенных Всеобщей декларацией и иными международными хартиями, пактами и конвенциями о правах человека, обязывает использовать опыт современных развитых стран и международного сообщества в формировании новой системы российского законодательства.

В-третьих, следует признать, что необходимо использовать опыт дореволюционной России, а также СССР и РСФСР в деле кодификации и систематизации законодательства в той мере, в какой структурная дифференциация права и советского законодательства соответствует и способствует становлению нового строя и интересам граждан современной России.

Сейчас у ряда ученых и политиков вызывает немало разочарования ориентация развития российского права на “западные идеалы’’, приводящая подчас к механическому заимствованию иностранного опыта, не имеющего твердой почвы в нашей российской действительности. Призывают ориентироваться на свое, российское наследие[295]. В этом есть доля истины, но не вся истина. Механический перенос, например, опыта США и даже Великобритании или Франции, Германии в современную Россию вряд ли возможен и желателен. Ошибки подобного рода мы уже ощущали на примерах допущения свободного развития финансовых компаний без должного контроля и их реальной ответственности за свою деятельность или фактического бездействия института банкротства. В публичном праве это бездействие институтов контроля за легальностью доходов государственных служащих, против коррупции и т. д.; чрезмерное расширение круга избирательных объединений и усложнение избирательных процедур пропорциональной системы выборов, никогда ранее не применявшейся в России, и т. п. Однако другая сторона истины состоит в том, что наша страна, идущая по пути перехода к безусловному уважению и соблюдению прав человека, к рынку и демократии, не может игнорировать передовой опыт современных правовых институтов зарубежных государств. Кстати, опыт мирового сообщества после второй мировой войны вырабатывался отнюдь не без участия СССР и России. При этом свой, российский опыт советского периода и опыт дореволюционной России было бы неверно отбрасывать как ненужный или целиком “отсталый”. Необходимо сочетать и то и другое.

В советской правовой науке были в целом правильно выработаны критерии разграничения основных отраслей права — предмет и метод правового регулирования. Эти критерии могут быть использованы и используются и в современных условиях применительно к российскому праву и законодательству с учетом поправок, вытекающих из основ нового конституционного строя Российской Федерации, и ее более органичного вхождения в мировое сообщество. К числу этих существенных поправок относятся признание деления права на публичное и частное, равенство всех форм собственности, признание свободы предпринимательства, свободы слова и печати и ряд других основополагающих положений Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем следует учитывать, что в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования в различных отраслях российского права. Примером могут служить природоохранительное, а также земельное, лесное, горное и водное законодательство, сочетающие частноправовые формы природопользования с публичными формами охраны окружающей среды.

То же следует сказать и об отраслях, или институтах, социального права, где интересы граждан, частных лиц обеспечиваются в основном путем пенсионирования, различной иной социальной помощи и защиты государственными органами, их властными средствами. Сочетание публичных и частноправовых норм регулирования и правоотношений имеет место и при государственном регулировании экономики с целью поддержания интересов общества и государства при сохранении общего принципа свободы предпринимательства.

Несмотря на отдельные сложности выделения предмета и метода каждой отрасли права и наличие частичных совпадений (имущественные отношения в гражданском, земельном, трудовом праве; взаимосвязанность природных ресурсов, регулируемых природоресурсными отраслями права, и т. п.), все же предмет каждой из отраслей определялся ранее и определяется сейчас в кодексах, основах законодательства. На этой базе обособляются нормы разных отраслей права и ограничиваются рамки применения норм данной отрасли к тем или иным видам общественных отношений. Что же касается методов регулирования, то, по существу, они различаются на публично-правовые (методы императивных указаний и запретов) и частноправовые (методы диспозитивного регулирования), хотя зачастую они именуются иначе. В литературе отмечаются и такие методы регулирования, как поощрительный, рекомендательный, учредительно-закрепительный, алиментарный и т. д.[296].

Нельзя, однако, игнорировать и тот факт, что структуре законодательства России как советского периода, так и сегодняшнего дня известны не только моноотраслевое законодательство, но и комплексные отрасли законодательства, включающие в свое содержание нормы различных отраслей права.

В правотворчестве накапливаются целые массивы комплексных актов по вопросам управления промышленностью, сельским хозяйством, в сфере транспорта, связи, информатики, здравоохранения, народного образования и во многих иных сферах жизни. Такие комплексные массивы законодательства закономерно возникают в законодательстве других государств с континентальной правовой системой. Эта закономерность признавалась и рядом советских ученых (В. К. Райхер, С. С. Алексеев, О. А. Красавчиков, В. П. Реутов, П. Б. Евграфов).

В отличие от обособленных отраслей права, выражающих процесс дифференциации правового регулирования, комплексные правовые массивы отражают необходимые в современных условиях процессы интеграции разнообразных социальных институтов. Нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, но им должно быть присуще право применения в соответствующей сфере по принципу Lex speciales derogat lex generales (специальный закон отменяет общий). Таким образом, комплексные массивы нормативных актов и норм естественным образом способны занять самостоятельное место в полимерной структуре системы законодательства в полном соответствии с общими положениями основных обособленных отраслей права и моноотраслевого законодательства.

Отмеченные закономерности и тенденции становления и развития системы законодательства находят свое выражение и в современных условиях активного становления системы российского права и законодательства. Новая Конституция Российской Федерации в числе предметов ведения Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации (ст. 71 и 72) прямо называет основные отрасли Российского законодательства. На этой основе складывается моноотраслевая структура российского законодательства.

В настоящее время многие отрасли российского законодательства еще далеко не полностью отпочковались от прежнего законодательства советского периода. Еще продолжают действовать такие прежние кодексы и законы отраслевого значения, как УПК, ГПК, КоАП, КЗоТ и Жилищный кодекс РСФСР, правда, с существенными изменениями. Однако по всем названным отраслям уже подготовлены и отчасти находятся на рассмотрении законодателя проекты новых кодексов, а их дальнейшая судьба предопределена нормами Конституции Российской Федерации.

Среди отраслей законодательства, названных в Конституции РФ, новыми являются положения, например закрепляющие отрасли арбитражного, арбитражно-процессуального, уголовно-исполнительного, административно-процессуального и в значительной мере жилищного законодательства.

Каковы проблемы развития отдельных отраслей российского законодательства, намеченные проходящей сейчас работой по кодификации российских законов?

С точки зрения теоретических основ системы .законодательства к числу таких проблем относится прежде всего выделение базовых, однородных по присущему им предмету и методу регулирования отраслей законодательства.

Среди этих отраслей законодательства России следует различать основные и производные от них, вторичные отрасли права[297]. Какой же представляется система законодательства, складывающаяся с учетом принятия новой Конституции?

Не подлежит сомнению сохранение и упрочение в законодательстве России основных (“вечных”) отраслей законодательства. В области публичного права к ним относятся конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, законодательство о судебной системе и гражданском и уголовном судопроизводстве, о прокуратуре.

Как уже признано рядом ученых, из сферы классического гражданского права еще в советской России выделились отрасли семейного и трудового права и соответствующие отрасли законодательства. Эти отрасли продолжают развиваться и сейчас. Проекты соответствующих федеральных кодексов рассматриваются Государственной Думой, а Семейный кодекс принят.

Отрасли земельного, лесного, водного и иного природо-ресурсового права и законодательства сохраняют свое значение и сейчас, хотя и в иных условиях. Утратило свое значение колхозное право. Планово-распорядительные отношения в области хозяйства регулируются ныне административным и финансовым правом, а экономические — гражданским. Поэтому нет предмета регулирования для обособленной отрасли хозяйственного права. Налоговые и бюджетные отношения регулируются финансовым правом. Правда, принятие нового Налогового кодекса может привести к выделению налогового законодательства из бюджетно-финансового.

Правовое регулирование единого рынка, в том числе кредитное регулирование, в своей основе относится к сфере гражданского законодательства, хотя здесь применяются и будут развиваться взаимодействия гражданско-правовых норм с нормами административного права (основы ценовой политики, федеральные экономические службы), банковского, финансового и таможенного регулирования. Поэтому предпринимательское (или хозяйственное) законодательство будет развиваться как комплексный массив (или массивы) законодательства с учетом необходимости государственного регулирования экономики, но с приоритетом гражданско-правовых норм.

В теории и практике правового регулирования социальной защиты населения в настоящее время формируются кодификация и консолидация законодательства, относящегося к социальной сфере общества. Прочно уже обособилось пенсионное законодательство. К нему примыкает развивающаяся система компенсаций и льгот, предоставляемых нуждающимся группам населения. В связи с этим правовая наука уже не первый год выделяет законодательство о социальном обеспечении из состава трудового законодательства в самостоятельную отрасль права.

Масштабы социальных проблем, вставших перед российским государством, социальный характер российского государства, закрепленный ст. 7 новой Конституции РФ, заставляют думать о более широком подходе к социальной политике государства.

В соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, принятым ООН, в странах Европейского Союза принята Социальная хартия, охватывающая как традиционные для социального страхования и обеспечения права, так и такие права, как право на развитие, включающее в себя право на бесплатное обучение всего подрастающего поколения; право на достаточный жизненный уровень; право на физическое и психическое здоровье, обеспечиваемое здравоохранением; право на здоровую окружающую среду и некоторые другие права, алиментируемые и обеспечиваемые государством для отдельных групп граждан. Далеко не все государства целиком признали действие Социальной хартии, поскольку это требует значительных государственных расходов. Однако постепенный прогресс законодательного признания и обеспечения социальных прав уже достигнут в передовых, наиболее развитых странах.

Имея в виду важность социальных проблем в переходном обществе, в современном российском законодательстве также следует ориентироваться на развитие широкого спектра комплексного массива социального права[298]. В нем целесообразно обеспечить единые, скоординированные нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения и других сфер социальной защиты нуждающегося населения, а также развивающееся сейчас специальное законодательство в области образования, здравоохранения, все более выходящее сегодня за рамки административного права. Такое законодательство вправе занять место специальных подотраслей социального права, сохраняя при этом связь с правом административным по аспектам государственного управления в сфере образования и здравоохранения. Иначе говоря, организационные и социальные нормы здесь будут составлять единый комплекс.

Важным шагом к более широкой кодификации социального права было бы принятие Основ законодательства о социальном обеспечении, которые могли бы создать общие принципы и систему всех видов социальной помощи населению, конкретизировать права граждан в этой области[299].

Что касается комплексных массивов законодательства, то в их числе сохраняются традиционные для развитых стран транспортное, аграрное, промышленное, торговое, банковское законодательство, законодательство в области связи, а также формирующиеся сейчас новые комплексные отрасли космического, информационного законодательства. Получат новый импульс развития и такие специальные правовые институты, как управление федеральной собственностью, законодательство в области энергетики, особенно ядерной и расщепляющихся материалов, значение регулирования которых в современных условиях возрастает прежде всего с точки зрения обеспечения национальной безопасности.