§ 4. О единстве законности

В советской литературе принцип единства законности освещался в духе ленинского письма “О “двойном” подчинении и законности”[354], написанном в мае 1922 г., еще до образования СССР.

Но очевидно, что постановка вопроса о преодолении местной законности в унитарном государстве — это одно,_а требование единой законности в федеративном государстве, в которое входят суверенные республики, — нечто иное. Проблема приобретает сегодня большую политическую остроту в связи с широкими движениями в субъектах Российской Федерации за утверждение своих суверенных прав, гармонизацию отношений, преодоление неоправданного командования, устранение бюрократизма и т. д.

Что можно сказать в этой связи?

Во-первых, нельзя забывать о теории вопроса. Если не сводить законность к законодательству (оно, естественно, может быть различным), а видеть в ней особый правовой режим, совокупность требований точного и неуклонного проведения установлений законодателя в жизнь, то, надо полагать, законность должна быть единой во всей федерации в целом и в каждой ее составной части в отдельности.

Во-вторых, единство законности следует связывать с компетенцией государственной власти в лице ее органов и компетенцией, осуществляемой органами власти субъектов федерации. Требования законности едины (одинаковы) по отношению к федеральным органам, обязанным соблюдать не только общефедеральные законы, но и законы субъектов федерации, и к органам последних, которые призваны следовать не только собственным законам, но и законам федерации.

Закон теряет юридическую силу, если он издан в нарушение компетенции федерального органа или органа субъекта федерации. При коллизиях нормативно-правовых актов приходится выяснять правовую силу акта. Высшей юридической силой по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов, обладают их законы. Далее идут законы субъектов федерации, которые регулируют общественные отношения в соответствии с федеральными законами. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъектов федерации, нет актов более высокой юридической силы, чем их закон. Акты центрального правительства по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции федерации, бесспорно, обладают более высокой юридической силой, чем законы субъектов федерации, а в вопросах совместной компетенции их можно ставить на один уровень. Общее правило таково, что акты органов управления — правительства, министерств и ведомств, исполнительных органов местной власти — являются подзаконными и уступают по своей юридической силе актам органов законодательной власти.

К сожалению, ставшая теперь историей практика государственного управления в СССР знала немало примеров того, как союзные министерства и ведомства бесцеремонно игнорировали суверенные права республик и компетенцию их высших органов государственной власти. Это способствовало общей тенденции подмены Советов подотчетными им органами управления.

В качестве ответной реакции наблюдались столь же пагубные стремления противопоставить законодательство республики федеральным законам.

В цивилизованных федеративных государствах разработана система мер и государственно-правовых механизмов как для защиты прав членов федерации, так и для предотвращения случаев злоупотребления данными правами, обеспечения единства правовой системы, защиты конституционных прав и законных интересов граждан.

В федеративных отношениях всегда актуальна степень единства самих законов, единства правового регулирования. Скажем, принимаются законы о гражданстве. Если не учитывать ситуацию единого государства и единого гражданства, то можно принять такие положения, которые заведут практические органы и прежде всего самих граждан в такой тупик, из которого без потерь не выбраться. Так, одни члены федерации могут признать гражданами только тех, кто родился на их территории; другие — детей, чьи родители являются гражданами независимо от места их проживания; третьи — будут устанавливать гражданство ребенка в зависимости от гражданства одного родителя и т. д. Кто-то установит ценз оседлости, кто-то — ценз грамотности или владения языком. Отсюда появятся лица с двойным и тройным гражданством, лица без гражданства данной земли (штата, республики), но с гражданством другой, лица без гражданства вообще. Все это в итоге будет напоминать времена общей феодальной раздробленности, приведет к затруднению связей (экономических, культурных, политических), к ущемлению прав человека.

К достижению единства законодательного регулирования (если признать это объективной необходимостью) ведут два пути. Первый — принятие всеми членами федерации одинаковых законов, исключающих коллизии в общественных отношениях и в применении права. Но для этого потребовалась бы кропотливая совместная работа над проектами, ведущая фактически к созданию одного акта (если иметь в виду его содержательную сторону). Второй — принятие единого федерального закона, обеспечивающего единство регулирования всех общественных отношений.

Есть и третий путь — когда за федеральной властью остается право издавать основы законодательства, а за членами федерации — кодексы или конкретные законы, учитывающие специфику отношений, обусловленную национальными или региональными особенностями.

Следить за единством законности в нормотворческой деятельности призван Конституционный Суд.

Единство законности в сфере реализации права призваны обеспечивать суды своей правоприменительной практикой и те органы, в чью обязанность входит дача руководящих разъяснений законодательства. По-видимому, эту функцию выполняют вообще все органы, которые имеют право на официальное толкование правовых актов.

Принцип единства законности может служить укреплению реакционных политических режимов и административно- командных систем. Сама законность использовалась где-то как способ утверждения авторитарной бюрократии. Каковы законы, такова и законность. Поэтому роль этого принципа коренным образом меняется с установлением гуманного, справедливого и демократического законодательства.