§ 4. Законодательная власть

В условиях разделения властей законодательную власть осуществляет демократически избираемый парламент — один из высших государственных органов. В федеративном государстве законодательную власть на основе разграничения компетенции осуществляют легислатуры (законодательные органы) федерации и субъектов федерации. Не бывает местных органов законодательной власти.

Демократически избираемый законодатель — это представительный орган. Он принимает решения в рамках открытого, гласного политического процесса, дающего формально равный доступ к законотворчеству всем носителям социальных интересов. Легитимация закона с помощью демократической процедуры — необходимое, но еще не достаточное условие правового характера, юридичности закона. Поэтому необходим институт конституционного контроля, предназначенный Для защиты от возможных законодательных нарушений прав человека.

Понятия “представительный орган” и “законодательный орган” не тождественны. Во-первых, “представительный” означает избираемый гражданами, представляющий интересы субъектов гражданского общества (“представительная демократия”); избираемый народом президент — это тоже представительный орган, хотя он представляет далеко не все интересы, представленные в парламенте. Во-вторых, органы местного самоуправления — это тоже представительные органы, но — это не органы государственной власти, они не устанавливают “местные” законы.

Современные парламенты обычно состоят из двух палат — верхней и нижней. Такая двухпалатная организация легислатуры является элементом сдержек и противовесов в рамках законодательной власти: обычно нижняя палата является фактическим законодателем (парламент в целом является номинальным законодателем), а верхняя обладает контрольными полномочиями в законодательном процессе. Верхняя палата далеко не всегда формируется путем всеобщих прямых выборов. В большинстве стран часть или все члены верхней палаты назначаются или избираются путем косвенных выборов.

В некоторых странах общего права, прежде всего в Великобритании, считается, что в состав парламента входят не только две палаты, но и номинальный глава государства. Так, британский парламент состоит из монарха, полуаристократической палаты лордов и демократически избираемой палаты общин, и все три элемента участвуют в осуществлении законодательной власти.

Сдержки и противовесы в отношениях между ветвями государственной власти проявляются и в сфере законодательного процесса.

Теория различает в законодательном процессе пять стадий. Первая стадия — внесение законопроекта в нижнюю палату парламента субъектами законодательной инициативы. Прежде всего такими субъектами являются сами депутаты нижней палаты. Строгое разделение властей на законодательную и исполнительную должно исключать право законодательной инициативы для органов исполнительной власти. Ибо подготовка законопроекта органом исполнительной власти означает, что будущий исполнитель закона закладывает его фундамент, задает содержание закона номинальному законодателю- Однако такое строгое разделение властей соблюдается только в президентской республике (США).

Вторая стадия — рассмотрение законопроекта в нижней палате, как правило, в трех чтениях. Необходимость трех чтений вызвана самой логикой демократической процедуры законотворчества. Первое чтение означает первое формальное ознакомление законодателей с законопроектом. Если законопроект принимается в первом чтении, то назначается второе чтение, во время которого происходит обсуждение законопроекта по существу. Затем в него вносятся поправки, снимаются взаимоисключающие поправки, после чего он выносится на заключительное, третье чтение, по итогам которого законопроект утверждается в окончательном виде.

Третья стадия — вотирование закона нижней палатой, т. е. голосование по законопроекту, в результате которого либо закон считается не принятым, либо вотированный закон направляется в верхнюю палату парламента. Таким образом, вотирование еще не означает принятие закона: закон принимается не нижней палатой, а парламентом. Обычно для вотирования простых законов требуется простое большинство голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Для органических или конституционных законов требуется квалифицированное большинство.

Четвертая стадия — одобрение вотированного закона верхней палатой парламента. Как правило, если простой закон в течение определенного срока не рассмотрен верхней палатой, то он считается “одобренным по умолчанию” Органические или конституционные законы, а также законы по определенным вопросам, указанным в конституции, не могут быть “одобрены по умолчанию” Рассмотрев закон, верхняя палата может одобрить его требуемым большинством голосов либо не одобрить (отклонить, заявить возражения). Во втором случае закон, как правило, направляется в нижнюю палату парламента, которая вправе преодолеть возражения верхней палаты квалифицированным большинством голосов. В противном случае закон считается не принятым.

Пятая стадия — промульгация. Закон, принятый палатами парламента, не вступает в силу автоматически. В условиях разделения властей номинальный глава государства или глава исполнительной власти, на которого возложены обязанности номинального главы государства, должен подписать закон и опубликовать его для всеобщего сведения. Если иное не предусмотрено в самом законе, то он вступает в силу с момента его опубликования. Если государственный орган, промульгирующий законы, обладает правом отлагательного вето, то палатам парламента дается право преодолевать вето квалифицированным большинством голосов каждой из палат. Существующее в некоторых монархических государствах (дуалистические монархии) абсолютное вето не может быть преодолено парламентом.