§ 1. бюджетный цикл и бюджетный год
Бюджетный процесс является юридической процедурой и в силу этого область его существования – правовые нормы и нормативные правовые акты, их содержащие. Иначе говоря, бюджетный процесс не существует вне правоотношений. Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что появляются вместе с правовыми нормами, устанавливающими и регулирующими эти отношения.
Кроме бюджетного процесса, существуют также уголовный, арбитражный и гражданский юридические процессы. Объект, на который направлены эти процессы, можно отличить уже по их названию. Имеются конституционный, законодательный, административный, налоговый процессы. По мере развития законодательства появляются иные юридические процедуры. Например, в Российской Федерации возрождается процедура государственного стратегического планирования (плановый процесс), относительно недавно оформилась процедура государственных (муниципальных) закупок. Все они имеют свои особенности.
Следует отметить, что устоявшееся, общепринятое и законодательно закрепленное понятие «бюджетный процесс» небесспорно с точки зрения теории права, где различаются понятия юридической процедуры и юридического процесса, в рамках которого возникают отдельные производства. Юридическая (правовая) процедура представляет собой комплекс, систему правоотношений, направленных к достижению определенного результата, а юридический процесс – понятие более узкое, чем процедура, и представляет собой ее часть[597]. Ниже будет показано, что весь бюджетный процесс направлен на достижение единого результата, цели и может быть разделен на стадии и этапы.
Итог любой процедуры или процесса – изменение объекта, относительно которого совершается эта процедура или процесс. Изменение объекта регулирования в юридической процедуре происходит в результате деятельности уполномоченных субъектов, упорядоченной нормами права. Правовые нормы, регламентирующие юридическую процедуру, как правило, относятся к процессуальным нормам.
Бюджетный процесс отличается от прочих юридических процедур прежде всего тем, что его объектом является бюджет, который возникает и изменяется в ходе бюджетного процесса. В идеале бюджетный процесс должен быть подобен игре слаженного симфонического оркестра, где каждый участник ведет свою собственную партию, но где все находится в гармонии и подчинено единому плану. На практике этот идеал может быть достигнут сочетанием тщательного правового регулирования и продуманного правоприменения, которое можно назвать настройкой «бюджетного оркестра».
Определение бюджетного процесса установлено бюджетным законодательством. Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
В бюджетном процессе бюджет последовательно проходит несколько стадий, по завершении которых заканчивается бюджетный цикл. Бюджетный цикл начинается с момента составления проекта бюджета и заканчивается вступлением в силу акта об утверждении отчета об исполнении данного бюджета. Время, в течение которого осуществляется бюджетный цикл, называется бюджетным периодом. Бюджетный (финансовый) год в Российской Федерации составляет один календарный год[598], а бюджетный период – примерно три или три с половиной года.
Для целей бюджетного планирования выделяются отчетный финансовый год, текущий финансовый год, очередной финансовый год, который, в свою очередь, является первым годом двухлетнего планового периода (схема 7.1)[599].
Следует заметить, что самым острым вопросом, связанным с установлением бюджетного (финансового) года, является вопрос о возможности использования неизрасходованных бюджетных ассигнований после завершения финансового года. Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. Данное правило, однако, не является абсолютным, так как существуют долговременные проекты, требующие для своего завершения многолетнего финансирования.
В Российской Федерации ежегодно принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он охватывает три года (очередной финансовый год и плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных районов принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года. В муниципальных образованиях также могут быть предусмотрены среднесрочные финансовые планы.
Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с полемикой вокруг параметров бюджета. В этом случае финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году[600]. Правило, по которому расходы бюджета в случае его неутверждения к началу года осуществляются исходя из суммы ассигнований прошлого года, является общепринятым. Например, согласно Закону о бюджете Китайской Народной Республики 1995 г.[601] после начала бюджетного года и до одобрения проектов местных бюджетов разного уровня на собраниях народных представителей местные органы власти планируют свои расходы в соответствии с суммой бюджетных расходов предыдущего года.
В целом совпадение срока принятия закона (акта) о бюджете с датой начала нового бюджетного года признается бесспорным благом, к которому необходимо стремиться, а отсутствие закона о бюджете до начала нового бюджетного года – ситуацией негативной, ни в коем случае не подлежащей введению в правило.
Завершение исполнения бюджета также не всегда наступает по окончании бюджетного года. До 2000 г. в Российской Федерации существовало понятие счетного периода, который включал финансовый год и льготный период. Льготный период составлял один месяц после окончания финансового года, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета[602]. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета. Продление финансового года на пять рабочих дней для зачисления доходов в бюджетную систему и их распределения между бюджетами и сегодня закреплено в БК РФ[603].
Общепринятым описанием и методом изучения бюджетного процесса является изложение его последовательных стадий, в ходе которых бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. Стадии, в свою очередь, состоят из этапов.
Следует заметить, что описание стадий и этапов бюджетного процесса не является единственно возможной его характеристикой. Изначально бюджетный процесс можно представить как последовательную смену полномочий его участников. Вообще, бюджетный процесс напоминает часовой механизм, в котором каждое совершаемое участником действие порождает полномочия и обязанности у следующего участника.
В бюджетном процессе в наиболее общем виде можно выделить: распорядительные полномочия, кассовые полномочия, контрольные полномочия, регуляционные (в том числе нормотворческие) полномочия, а также полномочия по организации и обеспечению бюджетного процесса.
По мере прохождения стадий бюджетного процесса, т. е. обособленных, самостоятельных и законченных этапов деятельности государственных и муниципальных органов, бюджет переходит из одного качественного состояния в другое[604]. Завершение каждой стадии характеризуется наступлением либо определенного юридического факта, либо определенной даты.
Выделяются четыре стадии бюджетного процесса.
1. Составление проекта, по завершении которого создается проект закона (решения) о бюджете.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета, в результате которых появляется имеющий обязательную силу закон (решение) о бюджете.
3. Исполнение бюджета. Эта стадия завершается по окончании финансового года, по ее итогам бюджет получает статус исполненного бюджета.
4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. В итоге в форме закона (решения) утверждается отчет об исполнении бюджета (схема 7.2).
В некоторых случаях четвертую, отчетную стадию разделяют на две самостоятельные стадии: составление проекта отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Каждая стадия бюджетного процесса может быть разделена на этапы, характеризующиеся спецификой участников и их полномочий.
Согласно установленному БК РФ определению бюджетного процесса, он включает контроль исполнения бюджета. Такой контроль, однако, осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного цикла, когда в рамках последующего контроля проверяются прошедшие отчетные периоды. Контрольную стадию из всего бюджетного процесса выделить невозможно, так как контроль исполнения бюджета не влияет на ход бюджетного процесса и бюджет не меняет по результатам контрольных мероприятий своего качественного состояния. Исключение составляет этап внешнего аудита отчета об исполнении бюджета, являющийся частью заключительной, отчетной стадии бюджетного процесса. Без заключения Счетной палаты РФ или контрольно-счетного органа субъекта РФ невозможно рассмотрение закона (решения) об утверждении отчета об исполнении бюджета.
Кроме того, в бюджетном процессе имеются отдельные процедуры, которые сложно отнести к каким-то его стадиям. Они не воздействуют на качественное состояние бюджета, но влияют на его параметры и на полномочия участников бюджетного процесса. Появляются данные процедуры, как правило, в области конфликта интересов, когда регулируемые правоотношения находятся на стыке различных отраслей права. К отдельным процедурам можно отнести, например, процедуру исполнения судебных актов за счет бюджетов бюджетной системы (гл. 241 БК РФ), процедуру введения временной финансовой администрации (гл. 191 БК РФ), процедуру учета средств, переданных во временное распоряжение бюджетным и казенным учреждениям[605].