Казенные, бюджетные и автономные учреждения

Эти три вида государственных и муниципальных учреждений имеют разный бюджетно-правовой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе. Названные виды государственных и муниципальных учреждений появились в результате реформы, основные положения которой отразились в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (схема 7.15).

Бюджетное законодательство регулирует полномочия казенных учреждений в бюджетном процессе[643]. Казенные учреждения согласно ГК РФ[644] являются одним из видов государственных и муниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти вовсе не имеют статуса юридического лица (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений (схема 7.16).

Казенное учреждение представляет собой тип государственных и муниципальных учреждений, который существовал первоначально, до вышеуказанной реформы (тогда он назывался «бюджетное учреждение»), и может быть охарактеризован как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, теснейшим образом связанная с учредителем[645]. Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом; оно получает бюджетные средства на основании утвержденной бюджетной сметы; его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного учреждений) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Казенное учреждение заключает контракты от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Статус бюджетных учреждений регулируется уже не бюджетным законодательством, а ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях»[646]. Жесткий предварительный контроль за расходными операциями бюджетных учреждений (в отличие от казенных учреждений) отсутствует, они могут маневрировать своими расходами в пределах общего остатка средств на лицевом счете.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться переданным ему имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества. Бюджетные средства передаются бюджетному учреждению в форме субсидий в соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Автономные учреждения обладают наибольшей свободой среди всех типов публичных учреждений и действуют на основании специального закона, который наделяет их правом открытия счетов в коммерческих банках, правом самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником[647]. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, также за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании государственного задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных и муниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Другой проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждений, которое находится у них на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждения могут самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Еще одним аспектом, связанным с бюджетно-правовым статусом государственных и муниципальных учреждений, является то обстоятельство, что с точки зрения практики Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам организационно-правовая форма не имеет значения. Данный вопрос решается ЕСПЧ в связи рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется ЕСПЧ на основании комплексного исследования, которое включает, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, сведения о собственнике имущества компании, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе существует практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием или за действия организаций коммунального хозяйства.