Исполнение бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

– уточнение и доведение бюджетной росписи;

– принятие обязательств;

– подтверждение денежных обязательств;

– санкционирование оплаты денежных обязательств;

– кассовый расход;

– подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28).

Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа.

На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР по открытию кредитов различного рода организациям для выполнения государственных заданий.

Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств.

Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. В случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирование платежа не происходит и денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правовым образованием) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности[676].

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных средств без оплаты, с объяснением причин[677]. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом[678].

После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального казначейства на заявлении на открытие лицевого счета[679]. Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).

Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.