Исполнение судебных актов о взыскании из казны: история вопроса

Очень быстро судами были вынесены решения о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу ГК РФ закон и вовсе утратил силу.

В то же время согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[702] вступившие в законную силу постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Аналогичная норма продублирована в ГПК РФ[703] и АПК РФ.

В связи с этим на основании ныне утратившего силу Федерального закона «Об исполнительном производстве»[704] судебные приставы-исполнители стали возбуждать исполнительное производство о взыскании средств с государства или публично-правовых образований. Они использовали весь спектр полномочий для обеспечения принудительного взыскания: арест счетов бюджета, бесспорное списание средств бюджета, обращение взыскания на имущество.

Пагубные последствия вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс носили масштабный характер: арест счета бюджета мог парализовать исполнение бюджета, блокировалось финансирование не только бюджетных программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы в государственных учреждениях. Списание судебным приставом средств бюджета, предназначенных на иные цели, порождало новые задолженности и, как следствие, новые судебные решения о взыскании из бюджета. Если вспомнить, что бюджет представляет собой финансовый план, в основе которого лежит баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, то понятно, почему вследствие вмешательства судебных приставов в бюджетный процесс составление бюджета как плана теряло смысл.

Для заполнения пробела правового регулирования был издан приказ Минфина России от 23 ноября 1998 г. № 236 «О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов»[705]. Здесь впервые было установлено, что выплата средств для возмещения вреда производится Минфином России на основании письменных заявлений граждан и юридических лиц с приложением постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также исполнительных листов судебных органов. Каких-либо сроков для оплаты или возврата поступивших документов определено не было.

Приказ, однако, не решил проблему негативных последствий от вмешательства судебных приставов-исполнителей в бюджетный процесс, так как не отменял и не изменял нормы Федерального закона «Об исполнительном производстве» 1997 г. Таким решением явилось введение ст. 239 БК РФ режима иммунитета бюджетов, согласно которому обращение принудительного взыскания на средства бюджетов не допускалось.

Некоторое время порядок исполнения судебных актов о взыскании из федерального бюджета регулировался федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы[706], что позже было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции[707].

После установления иммунитета бюджетов злободневность приобрела другая сторона проблемы: при отсутствии принудительного порядка исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов возмещение ущерба стало добровольным действием должника.

Дальнейшая хроника событий, предшествующих появлению в БК РФ специальной главы, регулирующей исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, следующая.

С 2000 г. начала применяться ст. 158 БК РФ, согласно которой в суде о взыскании ущерба от незаконных действий в качестве ответчика должен был выступать главный распорядитель бюджетных средств, были утверждены Правила исполнения Минфином России судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти[708]. Данный порядок распространялся только на взыскание убытков из казны Российской Федерации, т. е. убытков, причиненных федеральными органами государственной власти и их должностными лицами. Исполнение судебных решений о взыскании убытков из казны субъектов РФ или муниципальных образований должно было регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Такое регулирование носило дискретный, несплошной характер.

Указанным Порядком был установлен уточненный комплект документов, предъявляемых взыскателем в Минфин России, сроки для исполнения судебных решений, был изменен порядок оплаты – теперь денежные средства перечислялись непосредственно Минфином России за счет специально планируемых для этого ассигнований. Кроме того, был установлен ограниченный перечень оснований для возврата представленных для исполнения документов.

Одновременно были утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета[709].

Таким образом, исполнение судебных решений о взыскании убытков от незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц (взыскание из казны) и взыскание убытков по неисполненным договорным обязательствам были разделены.

Однако два вышеуказанных постановления Правительства РФ в целом не решили проблему исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов. Конституционный Суд РФ указал, что регулирование исполнения судебных актов выходит за рамки полномочий Правительства РФ. Кроме того, постановления Правительства РФ действовали только в отношении федеральных органов исполнительной власти, оставляя за пределами правового регулирования взыскание из казны субъектов РФ или местной казны[710].

В итоге Федеральным законом[711] в БК РФ была введена гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а в ст. 1 Закона об исполнительном производстве было внесено дополнение, согласно которому порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам и организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации[712].

Таким образом, появлению гл. 24.1 в БК РФ предшествовала долгая серия разных попыток урегулировать многочисленные коллизии, возникающие в связи с исполнением судебных актов о взыскании из бюджетов.