Глава 10 История бюджетных реформ в россии

Современная длящаяся бюджетная реформа является продолжением длительной эволюции бюджетного дела в России. Всякий раз реформа государственных финансов происходила в России как реакция на внешние вызовы, своего рода адаптация к меняющимся условиям.

Отсчет заметных с позиции сегодняшнего дня бюджетных реформ в России можно начать с эпохи Петра Великого. В 1708 г. изменилось территориальное устройство России: она была разделена на губернии[842] во главе с генерал-губернаторами, а в 1717 г. вместо пестрой системы приказов учредили новые центральные органы власти – девять коллегий, три из которых занимались финансами. За каждой из губерний была закреплена доля общегосударственных расходов на армию, флот, дипломатию. Для этого доходы и расходы были централизованы на уровне губернаторов, т. е. доходы, собранные в губерниях, сразу здесь же использовались[843]. Возможно, это была попытка ввести единство кассы на региональном уровне, «слить государственные доходы и расходы»[844]. Составлялись и общегосударственные росписи, но эта деятельность не носила систематического характера. Реформы Петра можно назвать масштабной модернизацией, причиной которой стали военные потребности.

Вопросы единства государственной росписи (бюджета) решались в ходе следующей значимой реформы, которая датируется 1801–1811 гг.[845]В 1802 г. были учреждены Кабинет министров и министерства, в том числе Министерство финансов, на которое было возложено, кроме прочего, регулярное составление государственной росписи доходов и расходов. Данная реформа связана с именем выдающегося государственного деятеля той эпохи Михаила Михайловича Сперанского, которому принадлежит такой письменный памятник, как План финансов, представляющий собой план государственных преобразований в финансовой сфере.

Бюджетные правила, единство кассы и гласность бюджета появились в России со следующими масштабными государственными преобразованиями, проводимыми в начале 1860-х годов. Бюджетная реформа в этот период связана с именем государственного контролера Валериана Алексеевича Татаринова. Комиссией под его руководством были разработаны Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, утвержденные в 1862 г. В том же году было принято решение о всеобщей гласности государственной росписи доходов и расходов. Разработанный Татариновым план преобразований финансовой системы включал контроль за неукоснительным исполнением государственных смет и введение единства кассы, для чего все государственные доходы были сосредоточены в кассах государственного казначейства, откуда производились и расходы[846].

Следующий период значимых изменений в бюджетном деле России также прошел в рамках общей реформы государственного устройства. В 1906 г. было избрано первое представительное учреждение – Государственная дума, которая была наделена законодательной властью. Государственной думе были переданы полномочия обсуждать и утверждать бюджетные статьи (за исключением военных и некоторых иных расходов). Именно с этого момента государственную роспись доходов и расходов в России следует именовать бюджетом.

В советский период развития бюджетного дела к результатам предыдущих реформ добавился новый элемент – включение бюджета в систему государственных планов. В экономических концепциях может по-разному оцениваться соотношение государственного планирования и рыночной конкуренции. Однако плановую сущность бюджета отрицать невозможно, бюджет сам является планом финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Государственный бюджет Союза ССР базировался на ежегодно утверждаемых показателях народно-хозяйственного плана, которые имели натуральное выражение. Бюджетное и народно-хозяйственное планирование представляли собой два тесно связанных и взаимообусловленных процесса, протекающих одновременно. Начиная с 1956 г. обсуждение и утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета происходили на одной сессии Верховного Совета СССР[847]. Можно прогнозировать, что сходными отношениями будут связаны процесс государственного стратегического планирования и бюджетный процесс, с которыми должны быть сопряжены процедуры государственных закупок.

Бюджетная реформа в постсоветский период разделилась на несколько хронологически последовательных этапов, связанных с достижением разных целей.

Первоначально, после периода общего расстройства государственного управления и финансового хозяйства вследствие революционного преобразования государственного устройства (после 1991 г.), стояла цель наведения элементарного порядка, или воссоздания системы государственных финансов. Требовалось выровнять значительный дефицит бюджетов, упорядочить бюджетный процесс, сбалансировать бюджетную систему, регламентировать межбюджетные отношения. Данные задачи решались посредством принятия необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетные отношения, путем утверждения принципа единства кассы и создания инфраструктуры органов федерального казначейства[848]. Первый этап бюджетной реформы завершился в 2000 г., после вступления в силу основного финансового закона – Бюджетного кодекса Российской Федерации, который был принят двумя годами раньше. БК РФ явился тем фундаментом, на котором продолжалось дальнейшее развитие.

БК РФ утвердил основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, в числе которых был и принцип единства кассы, имеющий особое значение как основание любой бюджетной деятельности.

Вслед за воссозданием Федерального казначейства, установлением единства кассы и принятием БК РФ начался этап реформы, связанный с приведением обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) в соответствие с их финансовыми возможностями.

Третьим этапом современной реформы является переход на среднесрочное бюджетное планирование; составление отчетности о финансовом положении государства на базе метода начисления; внедрение процедур внутреннего контроля и аудита, программного бюджета, реорганизация бюджетного сектора[849].

В целом нужно заметить, что все проводимые реформы в России (после Петра Великого) отличались основательностью. Было ясное видение целей и задач, предварительное изучение передового опыта иных стран, последующее принятие законов и проведение на их основе намеченных преобразований[850]. Благодаря такому подходу основные результаты реформ не исчезали бесследно при социальных катаклизмах, и после кратковременного периода расстройства государственных финансов следовал этап более высокой организации.

Ярким примером выступает принцип единства кассы. В 1862 г. было принято решение о единстве кассы, затем исполнение государственного бюджета было передано Государственному банку. Революционные события 1917 г. вызвали хаос в финансовой сфере. Однако уже приблизительно через десять лет (в 1927–1928 гг.) было принято решение о создании Госбанка РСФСР, утвержден законом принцип единства кассы, а на Госбанк и на финансовые органы возложена его реализация. Принцип единства кассы последовательно и неукоснительно реализовывался вплоть до 1991 г. Следующее социально-экономическое потрясение (в 1990-х годах), как и ранее, характеризовалось расстройством государственных финансов, упразднением единой кассы бюджета, однако примерно через 10 лет единство кассы было вновь утверждено законом (БК РФ) и сегодня реализуется с использованием самых современных технологий. Кассовые полномочия при исполнении бюджета разделяют между собой Банк России и Федеральное казначейство, которое сегодня становится полноправным участником единой платежной системы[851].

В целом бюджетные реформы в России – это ответ на вызовы своего времени. Они всегда основывались на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывался собственный путь развития бюджетного дела.