§ 2. бюджетная ответственность

На сегодняшний день бюджетные нарушения не являются правонарушениями. Отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе – охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены БК РФ к бюджетным правоотношениям. Таким образом, юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может. В то же время существует пример налоговых правонарушений, понятие и состав которых установлены НК РФ. Налоговая ответственность выступает как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с административной и уголовной, в силу прямого указания в законе. Однако в налоговом законодательстве, как и в бюджетном, разделяются налоговые правонарушения и нарушения законодательства о налогах и сборах.

Самое заметное отличие бюджетных нарушений от правонарушений в сфере публичных финансов, установленных уголовным, административным и гражданским законодательством, состоит в том, что правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса (финансовым органом, ГРБС, РБС, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета)[804].

Следует остановиться подробнее на вопросе о природе бюджетных нарушений. Согласно отечественной правовой доктрине правонарушение является нарушением нормы права, это акт, противный закону[805].

Реакцией на правонарушение является применение меры юридической ответственности[806]. Нарушение бюджетного законодательства, как и правонарушение, – акт, противный закону, но реакцией на него является применение специфических бюджетных мер принуждения.

По вопросу о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, а бюджетные меры принуждения – мерами юридической ответственности, существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что «в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований “ответственности за нарушения бюджетного законодательства”, в ее содержании выделяются бюджетно-правовая ответственность, административная ответственность, уголовная ответственность»[807]. При этом «бюджетно-правовая ответственность <…> выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности», а «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения»[808]. По мнению автора процитированной работы, между установленными БК РФ нарушениями бюджетного законодательства (бюджетными нарушениями) и правонарушениями разницы не существует, все указанные в БК РФ виды нарушений бюджетного законодательства являются правонарушениями[809].

Есть другая, более умеренная точка зрения на соотношение бюджетного нарушения и правонарушения. Она заключается в том, что «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения», но «… некоторые меры могут применяться и при иных обстоятельствах, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины <…> основанием применения процессуальных мер принуждения в сфере публичных финансов является противоправное поведение обязанных лиц, а также юридические факты, свидетельствующие о возможном нарушении финансового законодательства»[810]. Иначе говоря, основанием применения некоторых мер бюджетного принуждения является совершение правонарушения, а некоторые меры принуждения применяются по факту нарушения финансового законодательства, не являющегося правонарушением. Данный подход соответствует тезису: «где не предусмотрено юридической ответственности, там нет и правонарушения»[811].

В связи с такой неопределенностью возникают вопросы: можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, т. е. противоправного поведения? Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?

Формально применение бюджетных мер принуждения не зависит от факта установления соответствующего административного правонарушения. За одно и то же действие, например нецелевое использование бюджетных средств, могут применяться уголовная или административная ответственность и (или) бюджетные меры принуждения[812].

Пояснить это можно путем анализа природы юридической ответственности как следствия совершения правонарушения. Понятие юридической ответственности появилось и утвердилось в советский период развития отечественной правовой науки и послужило основой для нормотворчества в соответствующих сферах. Замечено, что в западной правовой доктрине термины liability и responsibility носят неопределенный характер и не могут служить аналогом юридической ответственности, как она понимается в отечественном праве. Возможно, это является следствием того, что понятие юридической ответственности не было разработано в римском частном праве[813]. В отечественной правовой науке большинство авторитетных ученых признают, что юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

Такой прямой подход, однако, несколько «размывался» по мере развития научной доктрины. Возникла дискуссия о соотношении позитивной (проспективной) и негативной (ретроспективной) юридической ответственности. При этом позитивная ответственность уже не всегда связывалась с совершением правонарушения, а заключалась во внутренней обязанности лица осуществлять правомерные действия.

Данный подход именуется социологическим и имеет тот недостаток, что ответственность отождествляется с понятиями обязанности, компетенции, долга, в итоге чего юридические категории наполняются двусмысленным содержанием, возникает терминологическая неопределенность. В любом случае бюджетные меры принуждения не могут быть связаны с позитивной ответственностью, так как участник бюджетного процесса, не являясь личностью, не может каким-то образом «радеть» об исполнении обязанностей или раскаиваться в содеянном.

Предметом другой дискуссии стало обсуждение ответственности без вины (безвиновной ответственности). Данный термин не прижился в научной литературе, так как отсутствие вины ставило под сомнение саму возможность применения ответственности, а соответствующие ситуации попадали (отчасти) в сферу действия правового института возмещения вреда[814].

Применение бюджетных мер принуждения связано с установлением определенных фактов: нецелевого использования бюджетных средств; невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и неперечисления платы за него; нарушения условий предоставления бюджетного кредита или межбюджетных трансфертов. Эти обстоятельства могут предполагать вину ответственного должностного лица, но не участника бюджетного процесса, к которому применяются бюджетные меры принуждения.

Принуждать (заставлять, неволить[815]) – означает применять один из методов государственного управления в целях обеспечения установленного порядка[816]. Понятие ответственности связано с ответственным лицом, т. е. таким лицом, которое обладает достаточными правами и обязанностями, для того чтобы дать полный отчет за свои действия и принять за себя вину за свои ошибки, плохой ход дела, недостижение результата и, в конце концов, нанесенный вред. Ответственность (ответствие) непосредственно связана с ответом, ответственный – тот, кто ручается, отвечает. Отвечающий обязан претерпеть государственные меры принуждения, которые прежде всего связаны с ограничением воли. С такой точки зрения можно говорить только о карательной (административной, налоговой, уголовной), дисциплинарной и, возможно, о гражданско-правовой ответственности.

Субъектами бюджетной ответственности являются участники бюджетного процесса, обладающие усеченной, неполной правосубъектностью[817]. Нет уверенности, что их можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это скорее институциональные единицы государственного управления, части единого механизма.

К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия (например, в виде штрафа, что было предусмотрено в предыдущей редакции БК РФ). Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, поскольку участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них будет означать взыскание из бюджета в другой или даже в тот же бюджет.

В силу вышеизложенного у бюджетных нарушений не выявляется значительная часть признаков правонарушения, принятых правовой доктриной (виновность, дееспособность, наказуемость). Можно говорить лишь о наличии противоправности и общественной опасности.

Сам по себе бюджет – это баланс доходов, расходов и источников финансирования дефицита, который достигается в ходе бюджетного процесса через взаимодействие его участников. Применение компенсационных мер по перечислению средств, не предусмотренных бюджетной росписью, лишает смысла всю огромную работу, которая была проделана при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета.

Можно сказать более определенно: бюджетные меры принуждения могут иметь видимость компенсационного характера только в том случае, если сузить взгляд до интереса финансового органа. Российская Федерация является единым государством с единой финансовой системой, что неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ. Таким образом, когда меры государственного принуждения применяются государством по отношению к самому себе, возникает антагонизм между отдельными частями единого целого. Здесь впору вспомнить евангельское изречение о том, что «если царство разделится само в себе, не может устоять царство то; и если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот» (Мк. 3: 24, 25).

Вывод здесь следующий: для бюджетного нарушения, в отличие от административного правонарушения и преступления, законодательство не определяет юридический состав. В то же время справедливым будет сказать, что все бюджетные нарушения, установленные БК РФ, отображаются в КоАП РФ. Иначе говоря, объект и объективная сторона бюджетных нарушений и соответствующих административных правонарушений[818] (а также некоторых преступлений[819]) почти совпадают. Напротив, субъект и субъективная сторона бюджетных нарушений и административных правонарушений не совпадают. В первом случае субъекты ответственности – это некоторые участники бюджетного процесса (единицы государственного управления), не обладающие полной правоспособностью, во втором – должностные и юридические лица. Таким образом, бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица.