§ 5. стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Как справедливо отмечал Э.Н. Берендтс, составление финансового плана государственного хозяйства – акт не юридический, а политический[660]. В этом качестве он не может избежать обсуждения в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народных представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание бюджетного права как права парламента утверждать бюджет, которое в странах Западной Европы завоевывалось в острой политической борьбе и даже служило причиной гражданской войны[661].

С.Ю. Витте описывает появление «бюджетного права» следующим образом: «Платеж <…> налогов являлся по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека <…> Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы <. > приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право <. > послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока <…> не привела к учреждению почти во всех государствах парламентского образа правления»[662].

Вообще, утверждение о том, что «бюджетное право» парламента – основная причина свержения европейских монархий, является общим местом многих сочинений того времени[663]. Вероятно, причина изменения монархического способа правления на конституционный (республиканский) лежит глубже и заключается в общей секуляризации сознания и всех сфер общественной жизни, десакрализации власти монарха.

Однако влияние борьбы за «бюджетное право» в истории европейских государств действительно оставило заметный след.

В России полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились не в результате острого конфликта, а по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 г. и преобразованием Государственного совета, когда «обсуждение проекта государственной росписи стало гласным»[664]. Можно утверждать, что это могло произойти и значительно раньше, еще при царствовании Александра II, трагическое убийство которого послужило причиной отсрочки запланированных правительством преобразований.

В советский период истории России государственный бюджет, республиканские и местные бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти – Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР и иными советами народных депутатов. Следует признать, что это утверждение носило формальный, автоматический характер.

В Российской Федерации бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджета сходен по содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Полномочия палат законодательного (представительного) органа (в случае двухпалатного парламента) при принятии бюджета распределены так же, как и при принятии иных законов.

Однако имеются особенности, которые отличают принятие закона о бюджете от принятия иных законов. Закон о бюджете принимается, как правило, в нескольких обязательных публичных чтениях, которые и являются этапами стадии рассмотрения и утверждения бюджета.

Начинается рассмотрение и утверждение бюджета с его внесения на рассмотрение представительного органа власти. Внесение бюджетов бюджетной системы на рассмотрение происходит по правилу «лестницы»: сначала федеральный бюджет и федеральные законы о государственных внебюджетных фондах, затем – законы о бюджетах субъектов РФ и о бюджетах территориальных внебюджетных фондов и местные бюджеты. Данный порядок связан с тем, что доходная база «нижестоящих» бюджетов, как правило, зависит от «вышестоящих», в которых предусматриваются нормативы распределения межбюджетных трансфертов.

Дальнейшая процедура принятия бюджета регламентируется раздельно для федерального бюджета – посредством БК РФ, для бюджетов субъектов РФ – законами субъектов РФ, для муниципальных образований – актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной Думой в трех обязательных чтениях, чему предшествует работа комиссий и комитетов[665].

Предметом первого чтения является концепция федерального бюджета, параметры, определяющие основные характеристики бюджета и сами основные характеристики бюджета в целом. К числу основных характеристик относятся: общий объем расходов; общий объем доходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; верхний предел государственного долга; величина суверенных фондов (в частности, Резервного фонда); дефицит (профицит) бюджета. Имеются некоторые контрольные соотношения, которым должны соответствовать параметры федерального бюджета. В частности, общий объем расходов федерального бюджета не должен превышать сумму доходов и расчетного дефицита бюджета. Дефицит бюджета, в свою очередь, не должен превышать одного процента от прогнозируемого на будущий период ВВП (схема 7.20).

Детали расходов, доходов или источников финансирования дефицита в первом чтении не рассматриваются. Перейти к их рассмотрению становится возможным только после утверждения основных параметров федерального бюджета. Во втором чтении обсуждаются текстовые статьи федерального бюджета и большинство приложений к нему. По результатам слушаний готовится таблица поправок, которая обсуждается на парламентских комитетах (схема 7.21). В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета, бюджет выносится на голосование в целом (схема 7.22).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит одобрению Советом Федерации (верхней палатой Федерального Собрания) и направляется на подпись Президенту Российской Федерации. Все возможные разногласия, споры в отношении основных характеристик бюджета и бюджетных назначений должны преодолеваться с помощью согласительных процедур, предусмотренных регламентом Государственной Думы и Совета Федерации, через создание специальных комиссий.

Рассмотрение бюджетов субъектов РФ, как правило, осуществляется аналогично рассмотрению федерального бюджета. Например, в трех чтениях осуществляется рассмотрение проекта закона о бюджете Санкт-Петербурга[666], проекта закона о бюджете Республики Саха (Якутия)[667], проекта закона о бюджете Тульской области[668]. Имеются и исключения: например, в двух чтениях осуществляется рассмотрение проекта бюджета Республики Дагестан[669], бюджета Пензенской области[670].

В нескольких публичных чтениях может также осуществляться рассмотрение муниципальных бюджетов. Например, в трех чтениях рассматривается бюджет Пожарского муниципального района[671]. Однако в некоторых муниципальных образованиях бюджет рассматривается в единственном чтении[672].

Заканчивается стадия рассмотрения и утверждения бюджета опубликованием закона (акта) о бюджете. Процедура вступления в силу закона (акта) о бюджете не отличается от вступления в силу иных законов и актов.

Следует отметить как положительную такую практику рассмотрения бюджета, при которой первоначально (в первом чтении) утверждаются основные характеристики бюджета без анализа деталей доходов и расходов, а в следующем чтении, уже в рамках утвержденных параметров, рассматриваются иные вопросы. Данный порядок позволяет ввести процедуру рассмотрения бюджета в конструктивное русло и повысить качество парламентских слушаний.