§ 1. бюджетное право: предмет и метод

Бюджетное право существует как подотрасль законодательства (финансового права), как наука и как учебная дисциплина (схема 2.1).

Говоря о науке российского бюджетного права в общем, следует отметить одну ее особенность, связанную с тем, что наука о финансах в России неотделима от науки финансового (бюджетного) права и на первоначальном этапе развития, вплоть до начала прошлого века, они представляли собой одно целое[66]. Финансовая наука включает учение о публичных расходах и публичных доходах и в этом совпадает с учением о государственном хозяйстве. По словам Л.В. Ходского, «совокупность материальных и денежных средств, их приобретение и расходование, неразрывно связанные с самим существованием государства, составляют предмет государственного или финансового хозяйства; исследование же источников этих средств и способов получения их и расходования, выяснение и оценка законов в общефилософском значении этого слова и в смысле юридических норм составляют предмет науки о государственном хозяйстве или финансовой науки»[67].

Наука бюджетного права имеет историю не менее длинную, чем история бюджетного законодательства, так как первые исследования в области публичных расходов и доходов[68] появились тогда, когда в России была финансовая практика, но не было систематического финансового законодательства.

В период появления в России представительного органа власти бюджетное право понималось в двух значениях – субъективном и объективном[69]. Так, в обоснование этого вывода В.М. Пушкарева приводит несколько цитат:

«Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение, или ведение государственного хозяйства»[70];

«…бюджетное право – совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом бюджетную компетенцию законодательных палат»[71];

«под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке»[72].

Другими словами, можно выделить субъективное бюджетное право – право парламента утверждать (вотировать) бюджет (бюджетные права парламента) и объективное бюджетное право, призванное регулировать бюджетный процесс. Из приведенных определений только последнее, принадлежащее М.Н. Соболеву, характеризует бюджетное право в объективном значении[73].

Формально правила, регулирующие бюджетный процесс, были систематизированы в «Своде Уставов Счетных» (Т. 8. Ч. 2. Свода законов Российской империи). Их разработка началась с 1823 г. В 1828 г. были утверждены «Главные правила и формы отчетности», впоследствии опубликованы отдельные правила отчетности для каждого министерства и главного управления. 7 октября 1848 г. Свод счетных уставов получил силу закона. Свод условно можно разделить на общую и особенную части. К общей относится Общий счетный устав, регулирующий правила о счетах, счетных книгах и документах, об отчетности, о ревизии счетов, о свидетельстве наличности денежных и материальных капиталов, о судопроизводстве по нарушениям счетных уставов. К особенной части – счетные уставы отдельных ведомств: министерств финансов, государственных имуществ (позднее – главного управления землеустройства и земледелия), внутренних дел, просвещения, юстиции, иностранных дел, императорского двора; ведомства учреждений императрицы Марии; главного управления путей сообщения и публичных зданий; главного управления почт; мест и властей, подведомственных Святейшему Синоду; отдельных учреждений (например, Собственной Его Императорского Величества канцелярии)[74]. Деятельность военного и морского министерств не подпадала под действие Свода счетных уставов и регулировалась отдельными актами[75].

Несмотря на существование Свода счетных уставов, единые правила для регулирования бюджетного процесса в Российской империи отсутствовали. Кроме того, в развитие и в дополнение уставов было принято множество актов, различных по своей природе. В начале XX столетия И.С. Плехан, говоря о хаотичности правового регулирования, указывал на то, что большинство правил, которыми руководствовались на практике, были актами, «изданными в административном порядке»[76]. Последняя систематизация имперского законодательства была проведена в 1898 г. сотрудниками Государственного контроля В.А. Саковичем и Н.Н. Широковым[77].

Повышенное внимание дореволюционные исследователи уделяли субъективному бюджетному праву[78]. Бюджетное право в данном аспекте ближе к проблематике государственного права, чем финансового. Еще одной его особенностью является актуальность для общества. Работы, посвященные бюджетному праву, часто писались в публицистическом жанре и вызывали общественный интерес. «Многие труды нашей государственной жизни вливали яд в народный организм: я имею в виду чрезвычайную доступность государственного сундука для белых рук, легкость получения всевозможных снисхождений, субсидий и т. д.»[79] Так И.Х. Озеров начинал свою работу о государственном контроле. Характерным признаком выступает не только стиль изложения, но и явная критика правительства, обусловленная политическими взглядами ученого[80].

На фоне публицистики, посвященной бюджетному праву, выделяется исследование Н.П. Яснопольского[81], в котором автор, применяя статистический метод, проводит анализ географического распределения доходов и расходов государства. Помимо своей практической значимости, работа послужила теоретическим основанием для дальнейших юридико-статистических исследований по финансовому праву.

В трудах по финансовому праву преимущественно изучались способы осуществления расходов и формирования доходов. Особенности бюджетного процесса по большей части оставались за рамками научного интереса специалистов.

В развитии науки бюджетного права (как и финансового права) в России выделяются следующие периоды[82]:

• доуниверситетский, связанный с именами таких ученых и государственных деятелей, как Михаил Михайлович Сперанский, Михаил Андреевич Балугьянский[83] и др.;

• университетский, длившийся с конца XIX в. по 1917 г., представленный именами Сергея Ивановича Иловайского, Василия Александровича Лебедева, Ивана Христофоровича Озерова, Ивана Трофимовича Тарасова, Михаила Исидоровича Фридмана, Ивана Ивановича Янжула и др.;

• период с 1917 г. по середину 1950-х годов, связанный с деятельностью Александра Александровича Алексеева, Михаила Ивановича Боголепова, Дмитрия Петровича Боголепова, Александра Мироновича Гурвича, Самуила Соломоновича Глезина, Матвея Дмитриевича Загряцкова, Константина Константиновича Федяевского, Леонида Николаевича Яснопольского и др.;

• период с середины 1950-х годов по 1991 г., представленный трудами Виктора Васильевича Бесчеревных, Михаила Борисовича Богачевского, Бориса Григорьевича Болдырева, Лидии Константиновны Вороновой, Михаила Ивановича Пискотина, Ефима Абрамовича Ровинского, Николая Николаевича Ровинского, Сергея Дмитриевича Цыпкина, Нины Ивановны Химичевой и др.;

• период с 1991 г. по настоящее время. Развитие науки бюджетного права продолжается, существуют разные научные школы, проводятся исследования. Как показывает опыт, основные положения бюджетного права проверены временем и актуальны, несмотря на прошедшие десятилетия и даже столетия. Принципы бюджетного права, основы бюджетного процесса и финансового контроля, способы мобилизации доходов и осуществления расходов бюджета нимало не изменились за почти два столетия существования отечественной науки бюджетного права.

Наука бюджетного права в России всегда была связана с практической деятельностью в области государственных финансов. Именно в данной науке сохраняется и обобщается накопленный практический опыт, она является открытой кладовой, сокровищницей, где можно найти сведения и материалы, необходимые для принятия правильных и оптимальных решений. Игнорирование научного опыта неразумно и неполезно для бюджетного дела, а также чревато негативными последствиями для общества и государства.

Бюджетное право в качестве учебной дисциплины преподавалось в российских университетах первоначально как учение о бюджете и неотъемлемая часть курсов по финансовому праву. Так, в программе курса Ф.Б. Мильгаузена учение о бюджете раскрывается в двух темах (из 44), а именно:

1. Значение бюджета в государственном финансовом управлении. Бюджеты французский и английский.

2. Русский бюджет[84].

Напомним, что Ф.Б. Мильгаузен под предметом финансового права понимал преимущественно способ формирования государственных доходов, по этой причине в его курсе уделено мало внимания вопросам бюджета. Немногим отличается и программа В.Г. Яроцкого, в которой бюджету посвящены следующие темы:

1. Государственный бюджет. Возникновение бюджета. Главнейшие требования правильности бюджета: единство бюджета, формы и виды бюджета (внешняя и внутренняя форма), краткий и пространный, валовый и чистый бюджеты. Бюджетные периоды. Исполнение бюджета: значение специальности бюджета, кредитов, дефицитов.

2. Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета в Англии и России. Особенности содержания и форм русского бюджета[85].

Обращает на себя внимание тот факт, что в курсе В.Г. Яроцкого появляется тема бюджетного процесса. Это связано с вступлением в силу новых требований к составлению росписи расходов и доходов в ходе реформы финансового устройства, проведенной В.А. Татариновым. Следует отметить, что бюджетная проблематика в курсах по финансовому праву не ограничивается перечисленными темами. Традиционно в качестве самостоятельных тем курса рассматривались государственный долг и бюджетный контроль.

К началу XX в. ситуация в преподавании бюджетного права меняется. Помимо расширения бюджетно-правовой проблематики в рамках курсов финансового права, появляются специальные учебные дисциплины, посвященные бюджетному праву. В качестве примера можно привести курс «Обзор русского бюджета в его историческом и количественном развитии», читавшийся В.А. Лебедевым в Санкт-Петербургском университете[86].

Изучая бюджетное право как подотрасль законодательства, подобно любой иной отрасли или подотрасли, в первую очередь выясняют ее предмет и метод правового регулирования. Для бюджетного права предмет, на который направлено правовое регулирование, самым кратким образом может быть охарактеризован единственным словом – «бюджет». Более подробно раскрывая содержание предмета бюджетного права как подотрасли финансового права, следует кратко представить его систему, т. е. дать развернутое определение бюджетного права: бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства; формирования и осуществления расходов бюджетов публично-правовых образований; мобилизации их доходов; бюджетного процесса; государственного и муниципального долга; контроля за исполнением бюджетов; отдельных вопросов установления и применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства (схема 2.15).

Выше было указано, что бюджетное право в системе юридических наук занимает место подотрасли финансового права. Таким образом, метод правового регулирования бюджетного права совпадает с методом правового регулирования финансового права в целом. Этот метод по сути является публично-правовым, т. е. характеризуется отношениями власти – подчинения, но одновременно включает диспозитивные элементы, где субъекты бюджетного права выступают в качестве равных партнеров (схема 2.2). К таким диспозитивным элементам можно отнести, например, отношения по заключению государственных и муниципальных контрактов, большинство отношений внутри бюджетного процесса (между Банком России и Федеральным казначейством; между Федеральным казначейством и администраторами бюджетных средств; между финансовым органом и главными администраторами бюджетных средств; по поводу исполнения судебных актов о взыскании из бюджета и т. д.). Наконец, диспозитивными являются отношения, связанные с казной и взысканием из бюджета, так как само понятие казны закреплено в гражданском законодательстве.