§ 1. соотношение бюджетного контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Обычно ответственность понимается как форма реализации контрольных мероприятий. Такая точка зрения обоснованна. Но сегодня в силу усложнения правоотношений и появления новых концепций связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью не является непосредственной. Не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. В свою очередь, ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных мероприятий[792].

Разница между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства становится яснее после изучения истории правового регулирования данных институтов. Первоначально финансовый контроль являлся заключительным разделом финансового права, «последним… колесом в бюджетном механизме государства»[793]. Регулирование ответственности за нарушения, выявленные в ходе финансового контроля, не относилось к сфере финансового права, а контроль выполнял свое назначение «посредством репрессии того или иного характера (чисто нравственной, частноправовой, уголовно-правовой)»[794]. Появление в современном российском финансовом законодательстве норм, регулирующих применение ответственности и устанавливающих санкции (меры принуждения) за нарушения в бюджетной сфере, налоговые правонарушения, усложнило правовое регулирование, возвело ответственность за нарушения в сфере публичных финансов в ранг отдельного правового института[795].

Следует сразу подчеркнуть, что бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет самостоятельного характера, и состав видов юридической ответственности качественно не расширяется с появлением новых отраслей права и развитием соответствующего им законодательства[796]. Так или иначе юридическая ответственность выражается в уголовно-правовой, административной санкции либо гражданско-правовой ответственности. Специфические меры принуждения, которые можно встретить в бюджетном законодательстве, выступают скорее в качестве предупредительных или обеспечительных мер, не имеют карательной цели. Это можно сказать, например, о блокировке расходов[797], о приостановлении операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, приостановлении перечисления межбюджетных трансфертов, назначении уполномоченного по бюджету и временной финансовой администрации. В разное время применялись также компенсаторные (правовосстановительные) меры: взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств, пени за просрочку возврата кредита. Все это формы государственного принуждения, но не меры юридической ответственности.

Особенность бюджетного законодательства Российской Федерации состоит в том, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетная ответственность представляют собой разные категории. Бюджетным законодательством закрепляются только правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства[798], однако сама ответственность регулируется не только бюджетным, но и уголовным, административным, гражданским законодательством. БК РФ устанавливает понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые в случае их совершения. Бюджетные меры принуждения – лишь один из видов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а бюджетные нарушения существуют параллельно с преступлениями, административными и гражданскими правонарушениями в сфере публичных финансов, не заменяя и не дополняя последние.

Иными словами, нарушение бюджетного законодательства может одновременно повлечь:

– уголовную или административную ответственность (в зависимости от тяжести правонарушения);

– гражданско-правовую ответственность;

– бюджетные меры принуждения.

Уголовная ответственность установлена УК РФ и выражается в предусмотренных им видах наказаний за совершение преступления[799]. Административная ответственность установлена КоАП РФ и выражается в предусмотренных им видах административных наказаний за совершение административного правонарушения[800]. Гражданско-правовая ответственность установлена ГК РФ, а также соглашениями и договорами, связанными с предоставлением и использованием бюджетных средств, и выражается в мерах ответственности за нарушения обязательств[801]. Наконец, бюджетная ответственность установлена БК РФ и выражается в мерах принуждения, которые применяются за совершение бюджетных нарушений[802] (схема 9.1).

Бюджетным законодательством определяются понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, порядок и основания их применения. Единое регулирование вышеуказанных полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Законодательство не содержит запрета для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования первоначально закреплено БК РФ или иным федеральным законом[803].