§ 1. понятие, источники и способы исчисления доходов

Определение сути публичных доходов невозможно вне их связи с публичными расходами. Такая связь является органичной и неразрывной и выражается в том, что публичные доходы изыскиваются и мобилизуются с единственнной целью – покрытия (обеспечения) публичных расходов. Иначе говоря, публичные расходы возникают раньше публичных доходов и определяют их существование. Такое положение вещей выражается в существовании принципа приоритетности публичных расходов над доходами[338] (схема 1.10). Объем публичных доходов определяется величиной публичных расходов, которые, в свою очередь, определяются публичными потребностями. Именно исходя из этого планируется бюджет, и обратный порядок (от доходов) сделал бы бессмысленным само его составление. Источники извлечения публичных доходов разнообразны и постоянно обновляются. Публичные доходы имеют денежное выражение. Их денежный характер важен в связи с тем, что известны способы удовлетворения публичных потребностей в натуральной форме. Это, например, повинности, т. е. безвозмездное предоставление услуг, национализация частного имущества, военная добыча. В основном данные способы следует именовать историческими, т. е. оставшимися в прошлом, но некоторые формы натуральных повинностей существуют и сегодня[339].

Некоторые публичные потребности могут покрываться не за счет публичных доходов, а за счет частных средств. В этом случае соответствующие платежи могут и не отражаться в регистрах публичного учета, т. е. не обращаются в публичную собственность[340], хотя направлены на удовлетворение публичных потребностей.

Итак, государство (публично-правовое образование) должно иметь в собственности определенные средства, чтобы иметь возможность удовлетворять публичные потребности. Такие средства появляются в результате мобилизации публичных доходов.

Переходя к определению публичных доходов, следует выделить их признаки. Это, во-первых, денежная форма, во-вторых, направление мобилизации денежных средств в публичную собственность и, в-третьих, удовлетворение публичных потребностей как целевое назначение.

Под перечисленные признаки подпадают и отношения, связанные с заимствованием публично-правовым образованием денежных средств. Действительно, публичные потребности могут покрываться также за счет заемных средств, т. е. в рамках публичного (государственного или муниципального) кредита, к которому первоначально прибегали только в экстренных случаях, а сегодня – на постоянной основе[341]. Отношения, связанные с государственным и муниципальным кредитом, обладают значительной спецификой и, как правило, рассматриваются в рамках отдельного института науки финансового права. В любом случае заемные средства подлежат возврату вместе с платой за их предоставление, и такие выплаты все равно осуществляются за счет публичных доходов. По этой причине К. Маркс называл публичные займы иллюзорным, фиктивным капиталом, непроизводительным использованием капитала, антиципированным (взятым заранее) налогом, а известный российский министр финансов Е.Ф. Канкрин в свое время именовал следствие публичного кредита (бумажные деньги) «сладким ядом»[342].

Публичный кредит характиризуется возвратностью и платностью, что отличает его от публичных доходов. Иначе говоря, при мобилизации публичных доходов у публично-правового образования не возникает встречных обязательств по возврату долга и уплате процентов, в отличие от отношений, связанных с заимствованием[343].

Таким образом, следует еще раз подчеркнуть, что если публичные потребности удовлетворяются за счет публичных расходов (в основной части), а также за счет частных средств, натуральных повинностей и публичного кредита, то публичные расходы покрываются только за счет публичных доходов (схема 3.14).

На основании вышеизложенного можно предложить такое определение (первое) публичных доходов: это денежные средства, мобилизуемые в собственность публично-правового образования для удовлетворения публичных расходов, не влекущие встречных денежных обязательств.

Следующий подход к определению публичных доходов связан с их экономическим осмыслением.

В экономической теории и в налоговом праве под доходом подразумевается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, в этом качестве доход выступает и как объект налообложения[344]. Экономическая выгода – категория неопределенная, ее можно понимать и как будущие приращения собственности и активов, и как положительное сальдо бухгалтерского баланса. В любом случае определять публичные доходы как экономическую выгоду едва ли возможно. Такие доходы, как показано выше, не представляют собой самоцель, а возникают лишь постольку, поскольку это диктуется публичными потребностями и, более конкретно, публичными расходами.

Для определения публичных доходов может использоваться другая экономическая категория – национальное (народное) богатство. Национальное богатство бывает произведенным (национальный доход[345]) и непроизведенным (например, природные сокровища). Следует заметить, что государственная и муниципальная казна представляет собой часть национального богатства (схема 4.1).

Большая советская энциклопедия определяла национальное богатство как совокупность материальных благ, которые могут быть накопленными и естественными и находятся в данный момент в собственности всего общества или отдельных его классов, групп и лиц. Земля, недра, леса и другие непроизведенные активы включались в расчет национального богатства СССР для сопоставления экономических параметров государства с параметрами иных государств[346].

В политической экономии существует определение национального богатства как «объективирования человеческого труда»[347]. Важнейшая его часть – вещественное богатство, т. е. совокупность накопленных материальных ценностей. Кроме того, имеются результаты труда, которые не зафиксированы в вещной форме, но рассматриваются как богатство нации, например степень искусности населения, производственный опыт и иные.

Сегодня национальное богатство имеет сходное определение, выступая в качестве макроэкономического показателя, который включает совокупную стоимость всех экономических активов (нефинансовых и финансовых) в рыночных ценах, находящихся на ту или иную дату в собственности резидентов данной страны, за вычетом их финансовых обязательств как резидентам, так и нерезидентам. Точное исчисление национального богатства затруднительно, поскольку из него в зависимости от проводимой экономической политики могут быть исключены некоторые активы (например, ценные бумаги, долги, депозиты) либо имущество, изъятое из гражданского оборота[348].

Национальное богатство (в особенности национальный доход) всегда выступает источником публичных доходов, независимо от их природы[349]. Национальное богатство является также источником национального дохода. В литературе можно встретить утверждение, что публичные доходы представляют собой часть национального дохода[350].

Здесь следует заметить, что часть публичных доходов мобилизуется за счет непроизведенного национального богатства, т. е. казны. Поэтому вернее будет говорить о национальном богатстве в целом как источнике публичных доходов[351]. Публичный доход появляется в результате перераспределения национального дохода.

Таким образом, следующее (второе по счету) определение публичных доходов состоит в их описании как части национального богатства, отчуждаемой в публичную собственность и перераспределяемой в денежной форме с целью покрытия публичных расходов.

Наконец, еще один подход к определению публичных доходов основан на их отождествлении с бюджетными доходами. Действительно, публичные доходы преимущественно состоят из централизованных (бюджетных) доходов, хотя включают и некоторые децентрализованные средства, например, доходы унитарных предприятий, бюджетных и автономных учреждений[352]. Связь публичных доходов и бюджетных доходов, как правило, описывается отношениями целого и части. Однако можно посмотреть на эту связь и иначе, с точки зрения процедуры: бюджетные доходы представляют собой состояние публичных доходов с того момента, как произошло отчуждение части национального богатства в публичную собственность, после чего становится возможным ее перераспределение. Вслед за перераспределением публичного дохода, которое происходит внутри бюджетной системы, начинаются отношения по его администрированию, т. е. действия по исчислению правильности поступивших средств, в случае необходимости – возврату излишних сумм, взысканию недостающих и иные.

Для бюджетных доходов существует легальное определение, согласно которому они представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, отнесенных бюджетным законодательством к источникам финансирования дефицита бюджета[353]. С точки зрения бюджетного учета доходы бюджета, как уже говорилось, можно определить как поступления в бюджет, не влекущие изменения его активов (финансовых и нефинансовых) и обязательств.

По аналогии, вслед за бюджетными доходами, публичные доходы тоже можно определить (третий вариант) как поступающие в собственность публично-правового образования денежные средства, не влекущие изменения активов и обязательств бюджета.

Первое и последнее определения сходны между собой. Довольно тонкая разница между ними заключается в том, что мобилизация публичных доходов может повлечь изменение активов публично-правового образования, не отраженных в бюджетной системе, например, при приватизации, эксплуатации публичного имущества, недр, лесов, в иных случаях. В то же время финансовые, нефинансовые активы и обязательства, уже учтенные в бюджетной системе, в результате мобилизации доходов бюджета изменяться не должны, в противном случае речь будет идти не о доходах, а, например, о долговых обязательствах.

Существует ли разница между бюджетными доходами и публичными доходами? Можно подойти к ответу на этот вопрос следующим образом: есть теоретическая проблема, связанная с наличием децентрализованных (не отраженных в бюджетной системе) доходов, поступающих в публичную собственность. Выше указано, что это может быть прибыль унитарных предприятий, доходы автономных и бюджетных учреждений. Дело в том, что такие средства имеют очень необычный режим: они находятся в публичной собственности, но недоступны для распоряжения со стороны собственника (публично-правовового образования).

Приведенные выше определения публичных доходов предполагают, что публичные доходы:

– должны быть направлены на удовлетворение публичных расходов;

– для этой цели подлежат перераспределению со стороны собственника.

Однако публичные доходы, не учтенные в бюджетной системе, не отвечают указанным требованиям. Они недоступны для перераспределения и не могут служить источником покрытия публичных расходов.

Таким образом, существование публичных доходов, не учтенных в бюджетной системе (децентрализованных доходов), может быть только их временным состоянием. Из вышеизложенного следует сделать вывод, что понятие бюджетных доходов тождественно понятию публичных доходов.

Итак, публичные доходы можно определить трояким образом, во-первых, в связи с публичными потребностями и публичными расходами, во-вторых, по отношению к национальному богатству, которое является их источником, и, в-третьих, в связи с их учетом в бюджетной системе. Бюджетные доходы не отличаются от публичных доходов, но существует проблема, связанная с существованием децентрализованных доходов публично-правового образования, не поступающих в бюджетную систему (схема 4.2).