8.9. Понятие, источники и основы административного права
Административное право как отрасль права – это совокупность норм, правил поведения, установленных или санкционированных государством, его уполномоченными органами, должностными лицами, обеспеченных мерами государственного принуждения, в целях регулирования управленческих отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов МСУ, а также в деятельности иных государственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции.
К источникам административного права относятся:
• Конституция РФ и конституции республик в составе России, уставы остальных субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Особое значение имеет Кодекс РФ об административных правонарушениях, завершивший формирование законодательства об административных правонарушениях (ст. 1. 1 Кодекса), принятый 30. 12. 2001 г. № 195—ФЗ и введенный в действие ФЗ 30. 12. 2001 г. № 196 – ФЗ;
• постановления палат Федерального Собрания, постановления органов представительной власти субъектов Российской Федерации;
• указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов Российской Федерации;
• акты федеральных органов исполнительной власти, государственного управления и аналогичных органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации;
• решения администраций органов местного самоуправления.
Отрасль административного права имеет тесную взаимосвязь со всеми другими отраслями права, но при этом обладает специфическими признаками, обусловленными своим предметом регулирования, методом воздействия, источниками права и иными признаками.
Административные правовые отношения – это регулируемые и охраняемые нормами административного права управленческие отношения сторон (властной и подвластной), складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ, уполномоченных должностных лиц, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также управленческие отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением (в соответствии с законом) этими субъектами функций и задач государственного управления.
Основными элементами системы административно-правовых отношений являются субъекты, объекты и юридические факты.
Субъектами административно-правовых отношений является стороны, по инициативе одной из которых, на основании нормы права и юридического факта возникают, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения. Субъектами административно-правовых отношений в основном являются: органы исполнительной власти, органы государственного управления, администрации органов МСУ, их уполномоченные должностные лица, административные комиссии при органах МСУ, предприятия, учреждения и организации государственной и муниципальной формы собственности, их должностные лица; физические и юридические лица.
Объект – это то, по поводу чего возникают правоотношения. Реализация субъектами своих прав и обязанностей, как правило, связана с их поведением (правомерным и неправомерным), но может возникнуть и по поводу причинения вреда личным нематериальным благам (защита чести и достоинства или авторских прав).
Содержание административно-правовых отношений. Содержание административно-правовых отношений определяется как правило, разным объемом административной правосубъектности сторон административно-правовых отношений, связанных с ограничением по возрасту, состоянием здоровья, установленным в судебном порядке, социальным статусом и др.
Административная правоспособность – это закрепляемая субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.
У физических лиц правоспособность возникает с момента рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических лиц момента регистрации и до ее прекращения в порядке, определенном законом.
Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.
Административная дееспособность – это закрепленная за субъектами права возможность своими действиями приобретать субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные законодательством.
Административно-правовые отношения носят двухсторонний характер. Например, праву субъекта управления соответствуют обязанности объекта управления, и наоборот, праву подачи жалобы объектом управления соответствует обязанность субъекта управления рассмотреть эту жалобу по существу и в срок сообщить результат по жалобе. Кроме того, регламентированное законом право любого гражданина на обращение в орган исполнительной власти, государственного управления корреспондируется с обязанностью должностного лица этих органов, уполномоченных должностных лиц рассмотреть по существу это обращение и принять соответствующее решение по этому вопросу в определенном законом порядке.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Административная ответственность – это применение судьей, уполномоченным органом или должностным лицом установленных государством мер административного наказания на основании закона и в порядке определяемом законом к физическим и юридическим лицам за административные правонарушения, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации, а также осознанная готовность виновного лица понести это наказание.
Нормы административного права предусматривают различные виды юридической ответственности: уголовную, дисциплинарную, административную и материальную. Решения вопросов уголовной и частично материальной ответственности в компетенции юрисдикции, остальные же виды юридической ответственности и в первую очередь административной, дисциплинарной и материальной находятся в компетенции административной юрисдикции.
Кроме того, на основе норм административного права могут применяться меры общественного воздействия в том случае, когда к нарушителю норм административного права, по мнению уполномоченного должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, целесообразно применить меры общественного воздействия. На практике чаще это понимают наоборот, когда коллектив ходатайствует не привлекать к административному наказанию их сотрудника, т. к. он на службе характеризуется положительно, всеми уважаемый, т. е. заранее оповещают должностное лицо, что к правонарушителю не будут применены меры общественного воздействия.
Административным законодательством предусмотрен принцип целесообразности в применении мер административного наказания, например, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающим обстоятельством и не указанное в КоАП РФ или законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (п. 2 ст. 4. 2), или вообще использовать возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения (ст. 2. 9).
Кроме того, ответственность за административное правонарушение предусматривается не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей права, в частности трудового, земельного, финансового и др.
Административное наказание – это мера юридической ответственности, назначаемая государством или от имени государства за совершенное административное правонарушение, которое применяется прежде всего, в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов и уважения прав и свобод других лиц и правопорядка в целом.
Оно выполняет также функцию предупреждения совершения правонарушения как лицом, привлекающимся к административной ответственности, так и другими лицами.
Федеральным законодательством установлен исчерпывающий перечень видов административных наказаний:
1. За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания;
• предупреждение;
• административный штраф;
• возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
• лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
• административный арест;
• административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
• дисквалификация.
2. В отношении юридического лица могут применяться административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
Законодательством определены также основные и дополнительные административные наказания.
1. Предупреждение, административный штраф, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных взысканий.
2. Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или предметом административного правонарушения, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.
3. За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи КоАП РФ.
Предупреждение – это мера административного наказание, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.
Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной:
• минимальному размеру оплаты труда {без учета районных коэффициентов) установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения (далее – минимальный размер оплаты труда);
• стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
• сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежавших уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.
Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (МРОТ).
Размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из МРОТ, не может превышать двадцати пяти МРОТ, на должностных лиц – пятидесяти МРОТ, на юридических лиц – одной тысячи МРОТ.
4. Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначается судьей.
5. Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.
6. Лишение специального права, предоставленному физическому лицу, совершившего административное правонарушение в соответствии с законом.
Лишение специального права назначается судьей.
Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.
7. Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до тридцати суток. Административный арест назначается судьей. Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться к беременным женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет; лицам, не достигшим возраста 18 лет; инвалидам I и П групп.
8. Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ.
Административное выдворение за пределы РФ, как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ – соответствующими должностными лицами.
9. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.
Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.