Статья 207. Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

Статья 207. Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

1. Дела об оспаривании решений административных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, как и дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, по АПК 1995 г. рассматривались арбитражными судами по правилам искового производства.

В действующем Кодексе дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности выделены в самостоятельную категорию дел в рамках дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами.

Порядок рассмотрения соответствующих дел по сравнению с АПК 1995 г. существенно изменился, и не в лучшую сторону для заявителей — юридических лиц и граждан, обращающихся в арбитражный суд за судебной защитой от действий административных органов.

Процедуры рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, содержащиеся в КоАП (гл. 30), не распространяются на дела об оспаривании таких постановлений, разрешаемые арбитражными судами в силу прямого указания на это в ч. 3 ст. 30 КоАП. Тем не менее соответствующие положения КоАП не могли не учитываться законодателем при принятии АПК, поскольку при осуществлении правосудия в сфере, относящейся к одному виду судопроизводства — административному судопроизводству, — процедуры, используемые арбитражными судами, не могут коренным образом отличаться от процедур, используемых судами общей юрисдикции и мировыми судьями, также рассматривающими аналогичные дела. В свое время Конституционный Суд обращал на это внимание законодателя, хотя и несколько в ином контексте, а именно — в связи с невозможностью кассационного обжалования и соответственно проверки в еще одной судебной инстанции решений судов общей юрисдикции по жалобам на решения административных органов о применении мер административной ответственности (постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П[102]).

Соответственно в АПК отражена та правовая реальность, каковой являются, в частности, предельно сжатые сроки для обращения в суд (ч. 2 ст. 208 АПК), рассмотрения дела (ч. 1 ст. 210 АПК) и обжалования решения (ч. 5 ст. 211 АПК). Все эти сроки заимствованы Кодексом из КоАП (ч. 1 ст. 30.3, ч. 1 ст. 30.5, ч. 3 ст. 30.9).

Между тем по делам об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности сроки не имеют такого значения, как в делах о привлечении к административной ответственности.

Это связано, во-первых, с тем, что оспаривание в судебном порядке вынесенного административным органом решения о привлечении к административной ответственности не влияет ни на давность привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП), поскольку лицо уже привлечено к ней оспариваемым актом, ни на давность исполнения постановления о назначении административного наказания (ч. 1 ст. 31.9 КоАП).

Время нахождения дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде также не влияет на сроки давности, установленные ст. 4.5, 31.9 КоАП.

Во-вторых, это связано с иной функцией суда по рассматриваемой категории дел, чем в делах, указанных в _ 1 гл. 25 АПК.

В делах, указанных в _ 2 гл. 25 АПК, суд не привлекает к ответственности, его роль ограничивается функцией судебного контроля — проверкой законности и обоснованности решения административного органа, которым лицо привлечено к административной ответственности, в соответствующей судебной деятельности отсутствует карательная составляющая — назначение административного наказания. Суд, конечно, может изменить постановление административного органа, но при этом не вправе усиливать наказание (см. комментарий к ст. 211 АПК).

В случае отмены судебного акта, которым удовлетворено требование заявителя, и вынесения нового судебного акта об отказе в удовлетворении требования не происходит привлечения лица к административной ответственности судом, принявшим новый судебный акт, так как последний в этом случае лишь подтверждает законность ранее вынесенного административным органом решения о привлечении к ответственности. Следовательно, и в этом случае никаких последствий, связанных с давностью привлечения к ответственности, не наступает.

При таких обстоятельствах отсутствует видимая необходимость как в столь жестких ограничениях по срокам возможности для оспаривания соответствующих решений (и соответственно возможности в получении судебной защиты), так и в установлении столь же сжатых сроков рассмотрения арбитражным судом дел, указанных в _ 2 гл. 25 АПК, тем более учитывая их сложность и характер применяемых санкций.

Есть и еще одно обстоятельство, которое нельзя не учитывать при характеристике процессуальных особенностей рассмотрения дел, указанных в _ 2 гл. 25 АПК.

Предусмотренные КоАП (разд. IV) сроки, в том числе сроки на обжалование вынесенных решений, применимы лишь в крайне упрощенном и мало формализованном производстве, каковым являются процедуры, содержащиеся в КоАП. Так, КоАП не требует от подателя жалобы прилагать к ней какие-либо документы, в том числе уведомление о вручении жалобы административному органу; к форме и содержанию жалобы не предъявляется каких-либо требований, следовательно, она может составляться в произвольной форме (ст. 30.2 КоАП); рассмотрение жалобы может производиться без вызова органа, должностного лица, вынесшего обжалуемое постановление; срок рассмотрения жалобы (ч. 5 ст. 30.5 КоАП) исчисляется лишь с момента поступления жалобы со всеми материалами дела об административном правонарушении, представление которых возлагается на орган, вынесший обжалуемое постановление (ст. 30.2 КоАП), и т. п.

В арбитражном суде применяются иные правила.

Совмещение в _ 2 гл. 25 АПК указанных в разд. IV КоАП сроков с формализованными процедурами судопроизводства в арбитражных судах, необходимостью следования арбитражной процессуальной форме затрудняет как получение судебной защиты для заинтересованных лиц, так и осуществление судопроизводства самим судом. Статья 6, п. 1 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод упоминает о разумном сроке судебного разбирательства. В практике Европейского Суда по правам человека жалобы о нарушении права лица на рассмотрение его дела в разумный срок до сих пор были связаны с длительностью судебных разбирательств (см., например, дело Аллене де Рибемот против Франции)[103]. Однако вряд ли есть сомнения в том, что разумный срок предполагает и необходимую его продолжительность, достаточность этого срока для того, чтобы судебный процесс был подготовлен и проведен без спешки, а заявитель, обращающийся за судебной защитой, имел для этого достаточно времени.

С учетом закрепления в п. 2 ст. 2 АПК цели обеспечения доступности правосудия восстановление и продление соответствующих сроков по рассматриваемой категории дел, возможно, станет обычной практикой, как это имеет место по аналогичным делам в судах общей юрисдикции.

Другой возможностью реализации права на судебную защиту в случае пропуска срока на оспаривание решения административного органа может являться предъявление требования о возврате незаконно взысканного штрафа в порядке, установленном гл. 22 АПК. Наличие неоспоренного решения административного органа о наложении штрафа не препятствует предъявлению такого требования и не освобождает суд от необходимости оценки правомерности решения, на основании которого осуществлено взыскание, если заявитель указывает на незаконность решения в качестве основания своего требования.

Лицо, подвергнутое взысканию, вправе предъявить также требование о признании не подлежащим исполнению постановления административного органа как исполнительного документа, по которому производится взыскание.

2. Дела об оспаривании решений административных органов генетически связаны с делами об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных и иных органов, рассматриваемых в порядке, установленном гл. 24 АПК.

Поэтому различия в процедуре рассмотрения дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности и процедуре рассмотрения дел об оспаривании других ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц минимальны. Тем не менее такие различия имеются.

Наиболее значимые различия состоят в следующем. Во-первых, — в возможности изменения и отмены судом оспариваемого решения органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении (ч. 2 п. 3 ст. 211 АПК) (по делам об оспаривании ненормативных актов суд не отменяет и не изменяет соответствующий акт, в случае незаконности ненормативного акта или его части суд признает его недействительным полностью либо в части — ч. 2 ст. 201 АПК).

Во-вторых, различия имеются в сроках обращения в суд, сроках рассмотрения дела и сроках апелляционного обжалования решения суда.

По делам об оспаривании ненормативных актов некоторые из указанных сроков хотя и являются сокращенными (3 месяца для обращения в арбитражный суд — ч. 4 ст. 198 АПК, 2 месяца — для рассмотрения дела — ч. 1 ст. 200 АПК), все же они существенно больше, чем сроки, установленные гл. 25 АПК. Наряду с месячным сроком апелляционного обжалования решений, выносимых по делам об оспаривании ненормативных актов (ч. 1 и 3 ст. 180, ч. 1 ст. 259 АПК), сроки, установленные гл. 24 АПК, несомненно, либеральнее сроков, содержащихся в гл. 25, в том числе и в _ 2 этой главы.

Наконец, третьим значимым отличием является положение ч. 7 ст. 210 АПК, предусматривающее, что суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании решения административного органа, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. Данное положение отсутствует в ст. 200 Кодекса.

Несмотря на указанные различия, между делами об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных и иных органов и должностных лиц и делами об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности сохраняется тесная связь. Она состоит в том, что в процессе производства по делу об административном правонарушении административные органы (должностные лица) совершают ряд процессуальных действий, в том числе путем принятия соответствующих актов.

Это составление протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП), который является документом, фиксирующим совершение административного правонарушения и возбуждение дела о таком нарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП), вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (ч. 2 ст. 28.7 КоАП), принятие мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27 КоАП), в частности изъятие вещей и документов (ст. 27.10), арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП), осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП). Соответствующие действия непосредственно затрагивают права лиц, в отношении которых они совершаются, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому данные процессуальные действия административных органов (как и акты, являющиеся основанием их совершения) могут быть оспорены по правилам гл. 24 АПК, поскольку никакого иного порядка их оспаривания ни гл. 25 АПК, ни КоАП не предусматривают.

3. Согласно ч. 1 ст. 207 АПК дела об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности рассматриваются по правилам искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК и федеральным законом об административных правонарушениях.

Часть 3 ст. 30.1 КоАП, напротив, содержит обратную отсылку к арбитражному процессуальному законодательству. Согласно указанной норме постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Вместе с тем сопоставление норм ч. 1 ст. 206 АПК и ч. 3 ст. 30 КоАП позволяет обнаружить и существенное различие между ними. КоАП (ч. 3 ст. 30.1) не устанавливает предметного признака подведомственности арбитражным судам дел по жалобам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на решения административных органов о привлечении соответствующих субъектов к административной ответственности. АПК (ч. 2 ст. 207), напротив, указывает, что _ 2 гл. 25 регламентирует производство по заявлениям соответствующих лиц, привлеченных к административной ответственности именно в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.

В отличие от дел о привлечении юридических лиц и предпринимателей к административной ответственности (по которым компетенция арбитражных судов определена КоАП — ч. 3 ст. 23.1 — исчерпывающим образом путем прямого перечисления статей КоАП, предусматривающих соответствующие правонарушения), подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности определяется более сложно, а именно в зависимости от того, связано привлечение к административной ответственности юридического лица или предпринимателя с их экономической деятельностью или нет. В последнем случае следует прийти к выводу, что с учетом ст. 207 АПК обжалование юридическими лицами и предпринимателями постановлений административных органов о привлечении их к административной ответственности должно производиться по правилам КоАП и ГПК, а не АПК, т. е. в суд общей юрисдикции или вышестоящий административный орган (пп. 2–4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП).

Подобное регулирование разграничения подведомственности вкупе со сроками оспаривания решений административных органов с очевидностью затрудняет доступ к правосудию. На оспаривание (обжалование) постановления о привлечении к административной ответственности закон отводит 10 дней. Ошибка заявителя в подведомственности соответствующего дела практически означает пропуск срока на обжалование. Однако в данном случае два федеральных закона, имеющих одинаковую юридическую силу, фактически по-разному определяют подведомственность дел об оспаривании постановлений, которыми на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя налагаются достаточно серьезные санкции.

Если исходить из предметного признака подведомственности (в данном случае — связи между привлечением лица к административной ответственности и осуществлением им экономической деятельности), то следует прийти к выводу, что, например, практически любая деятельность коммерческих организаций (исключая разве что благотворительность) всегда так или иначе связана с предпринимательством, сохранением либо развитием бизнеса, созданием для него наиболее комфортных условий, поскольку извлечение прибыли является основной целью коммерческой организации (п. 1 ст. 50 ГК).

Следовательно, любое административное правонарушение, субъектом которого является коммерческая организация, будь то подкуп избирателей (ст. 5.16 КоАП), самовольный захват земельного участка (ст. 7.1 КоАП) или нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения (ст. 6.6 КоАП), связано либо с неправомерной реализацией ее экономических интересов и устремлений в связи с осуществляемой правомерно экономической деятельностью, либо с неправомерным осуществлением самой предпринимательской деятельности, включая занятие незаконным предпринимательством.

Однако КоАП в вопросе о подведомственности судам (судьям) дел об административных правонарушениях придерживается иных подходов. В ряде случаев даже те дела, в которых связь правонарушения с экономической деятельностью лица очевидна, КоАП относит к подведомственности судов общей юрисдикции. Например, дела о таких административных правонарушениях, как нарушение законодательства о товарных биржах и биржевой торговле (ч. 2 и 3 ст. 14.24 КоАП), нарушение кредитной организацией законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП), невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5 КоАП), непредставление сведений (информации) (ст. 19.7 КоАП), несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 19.21 КоАП), нарушение правил производства, хранения и продажи тех или иных предметов (ст. 20.23 КоАП), рассматриваются не арбитражными судами, а судьями районных судов или мировыми судьями, независимо от субъектного состава указанных правонарушений.

Отчасти такое регулирование объясняется тем, что КоАП разграничивает компетенцию судов и мировых судей по рассматриваемым ими делам об административных правонарушениях в зависимости от того, проводилось ли по делу об административном правонарушении административное расследование или нет.

Согласно ст. 28.7 КоАП в случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором — в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Если по делу об административном правонарушении, подлежащем согласно ст. 23.1 КоАП рассмотрению в судебном порядке, не проводилось административное расследование, то дело согласно КоАП подлежит рассмотрению мировым судьей (единственное исключение — дела, по которым наказанием является административное выдворение лица за пределы РФ — ч. 3 ст. 23.3 КоАП, — рассматриваемые судьями районных судов). Поскольку административное расследование может проводиться лишь по ограниченному кругу дел и, кроме того, его назначение зависит от усмотрения лица, составившего протокол об административном правонарушении, фактически право выбора компетентного рассматривать дело суда принадлежит этим лицам. Связь правонарушения с осуществлением экономической деятельности лица в данном случае никакого значения не имеет, в чем легко убедиться, проанализировав виды административных правонарушений, дела о которых рассматриваются мировыми судьями.

Но если по делам о привлечении к административной ответственности распределение компетенции районных судов, мировых судей и арбитражных судов все же исчерпывающим образом определено непосредственно в КоАП (ст. 23.1), хотя и не всегда последовательно, то по делам об оспаривании постановлений административных органов определить компетенцию по предметному признаку, исходя из приведенных выше подходов КоАП, абсолютно невозможно.

Куда следует обжаловать постановления административных органов по делам о нарушении законодательства об охране природы и природопользования (гл. 8 КоАП), о правонарушениях в области промышленности, в строительстве, энергетике (гл. 9 КоАП), в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации (гл. 10 КоАП), на транспорте (гл. 11 КоАП), в области связи и информации (гл. 13 КоАП), таможенного дела (гл. 16 КоАП), если из тех, указанных в этих главах правонарушений, дела о которых рассматриваются судами (ч. 1 ст. 23.1 КоАП), ни одно не подведомственно арбитражным судам?

Совершенно ясно, что практически по каждому делу об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за правонарушение, субъектами которого являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, возможен спор о подведомственности, в том числе между судами.

Во избежание таких ситуаций, очевидно, и появилась формулировка, использованная в ч. 3 ст. 30 КоАП. Ее смысл, как представляется, состоит в том, что постановление по любому делу об административном правонарушении, вынесенное административным органом в отношении юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, подлежит обжалованию в арбитражный суд. Ссылка же на арбитражное процессуальное законодательство в данном контексте, очевидно, означает лишь необходимость следования требованиям АПК при оформлении и подаче соответствующего заявления, а вовсе не возможность иного решения в АПК вопроса о подведомственности. Из такого понимания исходят и авторы Комментария к КоАП[104].

Тем не менее норма ч. 2 ст. 207 АПК является правовой реальностью, соответственно остается лишь возможность широкого истолкования в практике понятия экономической деятельности по данной категории дел. АПК не предусматривает возможности отказа в принятии заявления либо его возвращения по мотивам неподведомственности дела арбитражным судам (см. комментарий к ст. 129 АПК). Придя к выводу в судебном заседании о том, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражных судах, суд прекращает производство по делу (ч. 1 ст. 150 АПК). Нельзя исключить, что в подобных случаях время, в течение которого решался вопрос о подведомственности дела, в практике не будет засчитываться в 10-дневный срок на оспаривание (обжалование) соответствующих постановлений в случае последующего обращения заявителя в компетентный суд, поскольку лицо воспользовалось своим правом на их оспаривание в установленный срок и соответствующее заявление было принято к рассмотрению.