Статья 192. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим
Статья 192. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим
1. В комментируемой статье приводится перечень лиц, обладающих правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, формулируются предпосылки такого права.
Прежде всего необходимо отметить, что в порядке гл. 23 могут быть оспорены только те правовые акты, которые носят нормативный характер. Нормативным правовым актом является изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом[81].
В свою очередь, правовым актом индивидуального характера является акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.
Помимо содержания нормативные и индивидуальные правовые акты могут быть разграничены по форме. Внешним, формальным признаком, отличающим нормативный акт от индивидуального, во многих случаях является его наименование. Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами установлены названия практически для всех федеральных нормативных актов[82], а также для целого ряда нормативно-правовых актов регионального и муниципального уровней[83].
Иногда нормативные по своему названию акты содержат индивидуальные нормы[84]. Такие правовые акты не могут проверяться арбитражными судами в порядке судебного нормоконтроля, а должны оспариваться как индивидуальные акты по правилам гл. 24 АПК.
Оспариваться в судебном порядке может нормативный акт в целом либо его отдельные положения: статьи, пункты, абзацы, отдельные предложения и т. д., содержащие одно или несколько конкретных правил поведения (правовых норм).
В качестве предмета оспаривания в арбитражных судах могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Недопустимо оспаривание в порядке административного судопроизводства проектов федеральных или региональных законов и подзаконных нормативных актов, а также постановлений законодательных органов о принятии или отклонении законопроекта в том или ином чтении. Не могут служить объектом проверки арбитражного суда нормативные акты, принятые соответствующим органом или должностным лицом, но на момент рассмотрения дела не вступившие в силу.
Порядок вступления в силу федеральных и региональных законов, нормативных правовых актов Правительства РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств регламентируется достаточно подробно Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ[85]. Процедура опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также актов органов местного самоуправления регулируются в основном на региональном и муниципальном уровнях.
Лица, оспаривающие законность нормативного правового акта, должны представить в арбитражный суд доказательства вступления акта в силу (текст нормативного акта, данные о его публикации и т. д.). В случае непредставления таких доказательств арбитражный суд оставляет заявление в порядке ст. 178 АПК без движения и дает заявителю срок на исправление недостатков. Если в установленный срок доказательства вступления в силу нормативного акта не будут представлены, суд возвращает заявление в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК. При установлении данных обстоятельств в судебном заседании производство по делу подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК).
Недопустимо оспаривание в арбитражном суде нормативно-правовых актов, действие которых прекращено вступившим в законную силу решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, а также тех актов, которые признаны недействительными и утратившими силу решением Конституционного Суда РФ или решением конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятым в пределах его компетенции.
Такие же последствия наступают в тех случаях, когда оспариваемый нормативный акт приостановлен субъектом, его принявшим, либо иным полномочным органом (должностным лицом)[86]. Такие нормативные акты не могут выступать предметом судебного обжалования, поскольку вследствие приостановления их действие прекращено на неопределенное время.
Не должны проверяться в порядке судебного нормоконтроля правовые акты, которые по своему содержанию хотя и носят нормативный характер (включают в себя нормативные предписания), но с точки зрения формы имеют такие пороки, которые лишают их юридической силы.
Не имеют юридической силы документы, изданные в форме, не предусмотренной для нормативно-правовых актов данных государственных или муниципальных органов. К примеру, федеральные органы исполнительной власти порой облекают свои правовые акты в не предусмотренную законодательством форму: писем, телеграмм, разъяснений и т. п.
Не имеют правовой силы акты, изданные государственными, муниципальными и иными органами, не обладающими полномочиями по принятию каких-либо нормативно-правовых документов, например нормативные акты, принятые структурными (территориальными) подразделениями федеральных или региональных органов исполнительной власти, руководителями внутримуниципальных образований или территориальных органов общественного самоуправления и т. д.[87] Аналогичные последствия наступают при подписании нормативных актов лицами, не имеющими права подписи таких документов.
Документы, имеющие названные пороки, несмотря на то, что они носят нормативный характер, нет необходимости признавать недействующими с использованием специальной процедуры судебного оспаривания нормативных актов, поскольку они с момента принятия являются юридически недействительными (ничтожными) и не порождают правовых последствий.
Вместе с тем такие правовые акты могут фактически действовать и применяться на практике, нарушая права граждан и организаций. Однако защита нарушенных прав в данном случае должна осуществляться не путем судебного нормоконтроля, а посредством обжалования незаконных действий органов или должностных лиц, принявших данные правовые акты. Подобные жалобы рассматриваются арбитражным судом по правилам гл. 24 АПК. Удовлетворяя такую жалобу, суд своим решением подтверждает ничтожность принятого документа и обязывает соответствующий орган (должностное лицо) совершить действия, исключающие применение незаконного правового акта, в том числе официально отозвать документ из нижестоящих организаций, дать публичное объявление о недействительности акта и т. д.
2. Право на оспаривание нормативных правовых актов является одним из проявлений общего права на обращение в арбитражный суд, в соответствии с которым заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспоренных прав и законных интересов (ст. 4 АПК). Заинтересованные лица имеют право обратиться в арбитражный суд, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При обращении в арбитражный суд заявитель обязан указать, какие конкретно права и законные интересы в указанной сфере нарушены оспариваемым актом, в чем заключается характер нарушения и какому закону или иному нормативному акту, обладающему большей юридической силой, противоречит оспариваемый акт. Так, оспаривая положения нормативного правового акта налогового органа, например инструкции о порядке взимания того или иного налога (сбора), заявитель должен доказать, что он является плательщиком данного налога или сбора, а также привести данные о том, каким положениям налогового законодательства противоречит данная инструкция и какие права налогоплательщика нарушает.
Действительное или возможное нарушение прав и законных интересов субъектов экономических отношений оспариваемым нормативным правовым актом может заключаться в уменьшении или ином ущемлении их правомочий, незаконном возложении на них обязанностей или создании иных препятствий в осуществлении предпринимательской или иной экономической деятельности.
Если при подаче заявления или в ходе судебного разбирательства заявитель не сможет доказать свою юридическую заинтересованность в оспаривании нормативного правового акта и будет установлено, что данный акт по своему содержанию не нарушает и не может нарушить права и законные интересы заявителя, арбитражный суд возвращает заявление (п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК) либо прекращает производство по делу (п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК).
3. Правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых отнесена к компетенции арбитражных судов, обладают прокурор, органы государственной власти и местного самоуправления, а также иные органы, которые в соответствии с АПК и федеральными законами могут обращаться в суд в защиту публичных интересов.
Прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК вправе оспорить в арбитражном суде нормативные правовые акты федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (см. комментарий к ст. 52 настоящего Кодекса).
Государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обладающие полномочиями по защите публичных интересов, в случаях, предусмотренных федеральным законом, могут обращаться в арбитражный суд с заявлением о проверке законности нормативных правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан, организаций и иных экономических отношений.
Право федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления на обращение в арбитражный суд в защиту публичных интересов, в том числе в связи с изданием нормативных правовых актов, предусматривается рядом федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» (ч. 2 ст. 21, п. 5 ст. 23, ст. 25, ч. 3 и 4 ст. 27), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27), «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ст. 12) и др.
Предметом оспаривания прокурором, государственными, муниципальными и иными органами, как уже отмечалось выше, в настоящее время могут выступать нормативные акты налоговых органов, а также нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
4. Заинтересованное лицо вправе обратиться c заявлением об оспаривании нормативного правового акта непосредственно в арбитражный суд. Действующее законодательство не предусматривает в настоящее время необходимость досудебного рассмотрения спора по этой категории дел в вышестоящих в порядке подчиненности органах или вышестоящими должностными лицами.