Статья 27. Подведомственность дел арбитражному суду

Статья 27. Подведомственность дел арбитражному суду

1. Понятие «подведомственность» употребляется в теории и законодательстве в различных смыслах:

как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов;

как правовой институт, т. е. совокупность юридических норм, расположенных в различных отраслевых нормативных актах, определяющих ту или иную форму защиты права;

как предметная компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, органов нотариата, органов по рассмотрению и разрешению трудовых споров, других органов и организаций по рассмотрению и разрешению споров и иных правовых вопросов;

как предпосылка права на обращение в суд.

Институт подведомственности юридических дел, как отмечал Ю. К. Осипов, решает задачу разграничения компетенции органов, наделенных правом разрешать юридические дела[37].

Комментируемые положения _ 1 гл. 4 настоящего АПК определяют предметную компетенцию арбитражных судов и разграничивают тем самым ее с компетенцией других судов (Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции), а также с компетенцией иных органов, разрешающих юридические дела.

2. Компетенция судов Российской Федерации определяется задачами, которые возлагает на них Конституция Российской Федерации.

Как вытекает из ст. 18 Конституции Российской Федерации, важнейшая задача правосудия — обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина.

Для выполнения этой задачи Конституция Российской Федерации наделяет суды очень широкими полномочиями: любой спор о защите любого права, без каких-либо исключений, подведомствен суду; любое решение или действие любых органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд (ст. 46).

Эти положения, гарантирующие право на судебную защиту, относятся не только к гражданам (физическим лицам), но и к любым другим субъектам возникающих спорных правоотношений (юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления и т. д.).

Впервые в нашем государстве неограниченность права на судебную защиту была закреплена в Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР и введенной в действие с 17 сентября 1991 г. (ст. 2 и 22).

Неограниченность права на судебную защиту и особенности устройства судебной системы Российской Федерации (она состоит из двух подсистем — судов общей юрисдикции и арбитражных судов и обособленного органа, не имеющего своей подсистемы, — Конституционного Суда Российской Федерации) требуют особой разумности и четкости в регулировании института подведомственности дел судам — в разграничении предметной компетенции между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Ошибки в этом регулировании, произвольное и неразумное разграничение подведомственности между судами могут породить серьезные проблемы в реализации заинтересованными лицами своего конституционного права на судебную защиту, на доступ к правосудию.

3. АПК 2002 г., по сравнению с предыдущими АПК (1992 и 1995 гг.), значительно расширил компетенцию арбитражных судов и более детально урегулировал институт подведомственности дел арбитражным судам.

В АПК 1995 г. подведомственности было посвящено всего две статьи: 22 («Подведомственность дел»), которая, собственно, и регулировала этот институт, и 23 («Передача споров на разрешение третейского суда»), устанавливавшая правило, согласно которому по соглашению сторон возникший или могущий возникнуть спор, вытекающий из гражданских правоотношений и подведомственный арбитражному суду, до принятия им решения может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда.

В АПК 2002 г. подведомственность регулируют семь статей. Содержащиеся в них нормы можно разделить на общие и специальные.

4. Комментируемая статья устанавливает общие правила отнесения дел к подведомственности арбитражных судов и разграничения их компетенции с судами общей юрисдикции.

В принципиальном плане закрепленные этими правилами критерии разграничения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции соответствуют установленным ранее. Новое состоит в том, что эти общие правила, во-первых, наполняются дополнительным содержанием и, во-вторых, специальными нормами, значительно расширяющими компетенцию арбитражных судов (см. комментарий последующих статей _ 1 гл. 4 АПК).

Сохранившийся принцип разграничения компетенции между указанными судами состоит в следующем: арбитражные суды, как суды специализированные, рассматривают те категории дел о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, которые прямо отнесены к их ведению АПК и другими федеральными законами; суды общей юрисдикции рассматривают все остальные дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, а также иные дела, отнесенные к их ведению федеральными законами, которые не связаны с разрешением споров (дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, об усыновлении и т. п.).

Отнесение дел к подведомственности арбитражных судов, по общему правилу, осуществляется на основе совокупности двух критериев: 1) по характеру спора и 2) по субъектному составу участников спора.

Отступления от этих критериев (по сути — дополнения общих правил) установлены специальными нормами (п. 1 ст. 29, ст. 32, пп. 4 и 5 ч. 1 и ч. 2 ст. 33).

5. Субъектами споров, разрешение которых отнесено к подведомственности арбитражных судов, являются:

юридические лица;

граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;

организации, не являющиеся юридическими лицами, и граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, — в случаях, предусмотренных АПК и иными федеральными законами;

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица;

иностранные организации, международные организации, организации с иностранными инвестициями, иностранные граждане и лица без гражданства, осуществляющие предпринимательскую деятельность, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Дела с участием перечисленных субъектов распределяются между судами общей юрисдикции и арбитражными судами в зависимости от характера споров, сторонами в которых они являются.

6. Характер споров, разрешение которых отнесено к подведомственности арбитражных судов, в общей форме определяет Конституция Российской Федерации, устанавливая статус Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами (ст. 127).

Эти положения развиваются в Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ст. 4, 5)[38], а также в АПК.

Таким образом, характер споров, разрешение которых, по общему правилу, отнесено к подведомственности арбитражных судов, законодателем определен как «экономический».

Однако закон не раскрывает содержания понятия «экономический спор», а указывает лишь на то, что он связан с осуществлением предпринимательской и «иной экономической деятельности» (ч. 1 комментируемой статьи).

В этом определении ясной может представляться только та его часть, в которой указано, что экономический спор — это спор, связанный с осуществлением предпринимательской деятельности, поскольку ее содержание четко раскрыто в Гражданском кодексе Российской Федерации (как оказалось, и ее понимание вызвало полемику).

В остальной же части (экономический спор — это спор, связанный с осуществлением экономической деятельности) определение данного понятия изложено не только неясно, но с точки зрения логики вообще ошибочно (допущена ошибка, именуемая «логический круг»), что является недопустимым.

В результате законодатель так и не ответил на очень важный для регулирования института подведомственности вопрос: что такое экономический спор?

Неопределенность в этом концептуальном вопросе создает предпосылки для выдвижения в теории и на практике предложений и даже для принятия законодателем произвольных, противоречащих основным началам законодательства норм об отнесении к экономическим спорам (а следовательно, и произвольного определения подведомственности дел) таких споров, которые таковыми в принципе не могут считаться и по этой причине их рассмотрение и разрешение должно было бы сохраняться в подведомственности судов общей юрисдикции.

Так, Налоговый кодекс произвольно, вопреки основным положениям Гражданского кодекса (ст. 2) и выйдя за пределы предмета своего регулирования, отнес к предпринимательской (следовательно, и к экономической) деятельности деятельность частных нотариусов, частных охранников и частных детективов, в связи с чем установил, что дела по их спорам с налоговыми органами становятся подведомственны арбитражным судам (ст. 11 и 138).

Кстати, суды общей юрисдикции, исходя из того, что Налоговый кодекс, устанавливая указанные правила, вышел за пределы предмета своего регулирования и вторгся в сферу отношений, регулируемых процессуальным (подведомственность) и гражданским (предпринимательская деятельность) законодательством, сохранили в своей подведомственности дела указанной категории и продолжают их рассматривать.

АПК 1995 г. также произвольно отнес к экономическим спорам споры о защите чести, достоинства и деловой репутации (ст. 22), хотя совершенно очевидно, что эти споры, несмотря на их связь с предпринимательской деятельностью истцов, возникают не в связи с ней (сама по себе она еще не порождает спора), а в связи с деятельностью другого лица, не являющегося субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности (например, средства массовой информации), по реализации им своего права на поиск и распространение информации. По таким делам никаких «экономических» правоотношений между сторонами не возникает и никаких «экономических» вопросов суды не разрешают, а выясняют иные обстоятельства: порочит ли истца распространенная ответчиком информация, соответствует ли она действительности.

Очевидно, с целью устранения этого недоразумения АПК 2002 г. для дел указанной категории установил не общую, основанную на характере споров, как было ранее, а специальную подведомственность (ст. 33).

Неопределенность в вопросе о содержании понятия «экономический спор» позволила законодателю при принятии комментируемого АПК еще более расширить его толкование, а в результате также произвольно и, представляется, ошибочно отнести к экономическим споры о соответствии закону нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, а также дела о признании и исполнении решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений по спорам, возникающим при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 и 31).

Несмотря на то что эти дела имеют отношение к предпринимательской деятельности лиц, обращающихся в суд, возникшие по ним споры не носят экономического характера, поскольку вопросы, связанные с этой деятельностью истцов, суд не исследует и решения по ним не принимает.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному правовому акту более высокой юридической силы); правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта в отношении истца, и связанные с этим вопросы его субъективного права предметом судебного разбирательства не являются.

По делам о признании и исполнении решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений суд рассматривает только процедурные вопросы; в существо спора, разрешенного иностранным судом или международным коммерческим арбитражем, он вторгаться не вправе и правильность вынесенного решения проверять не может.

7. Что же такое «экономический спор»?

Во-первых, это спор, возникший в связи с осуществлением предпринимательской деятельности (об этом прямо указано в ч. 1 комментируемой статьи).

Содержание предпринимательской деятельности раскрывает Гражданский кодекс. Под ней понимается «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от использования имущества, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» (ст. 2).

Правовой основой предпринимательской деятельности является гражданское законодательство. Следовательно, споры, связанные с ее осуществлением и разрешаемые судом, возникают из гражданских правоотношений. Эти споры имеют место между субъектами предпринимательской деятельности, а также иными лицами, не занимающимися предпринимательской деятельностью, но прямо указанными в АПК или других федеральных законах (о субъектах дел, подведомственных арбитражным судам, см. выше).

Под иной — не связанной с предпринимательской — экономической деятельностью следует, очевидно, понимать деятельность тех же субъектов по осуществлению своих имущественных прав (без этого возникновение экономических отношений невозможно), а под иными экономическими спорами — споры, возникающие в сфере имущественных отношений между указанными субъектами.

Таким образом, можно сделать вывод: экономические споры — споры между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя (а в случаях, установленных АПК и другими федеральными законами, — организациями, не являющимися юридическими лицами, и гражданами, не имеющими статуса индивидуального предпринимателя), государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами, возникающие в сфере предпринимательской деятельности или иных имущественных отношений.

8. Комментируемый АПК выделяет два вида экономических споров, подведомственных арбитражным судам:

возникающих из гражданских правоотношений;

возникающих из административных и иных публичных правоотношений (см. комментарий к ст. 28 и 29).

9. При решении вопроса об отнесении дел к подведомственности арбитражных судов оба указанных выше критерия (субъекты спора и характер спора) должны учитываться в совокупности. При отсутствии любого из них дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, если только специальными нормами оно не отнесено к подведомственности арбитражных судов (см., например, ст. 33 комментируемого Кодекса).

Так, судам общей юрисдикции, несмотря на субъектный состав, подведомственны дела по спорам, связанным:

с отказом в регистрации общественных и религиозных организаций (объединений), а также с прекращением их деятельности;

с отказом в регистрации средств массовой информации и в выдаче им лицензий, а также с аннулированием выданных им лицензий, приостановлением или прекращением деятельности средств массовой информации;

с обжалованием общественными объединениями действий и решений по проведению референдума, выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также с требованиями о признании недействительными результатов референдумов и выборов.

Все эти споры не имеют экономического характера, поэтому они не подведомственны арбитражным судам.

10. АПК 1995 г. отнес к подведомственности арбитражных судов дела по спорам с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициями. Однако в ч. 3 ст. 25 ГПК 1964 г., которая эти же дела относила к подведомственности судов общей юрисдикции, изменения внесены не были (на Федеральный закон о внесении соответствующих изменений, принятый Государственной Думой, Президент Российской Федерации наложил вето, которое не было преодолено).

В результате возникла совместная компетенция судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению указанных дел: у иностранной организации, организации с иностранными инвестициями было право выбора при обращении в суд между судом общей юрисдикции и арбитражным судом. Это положение сохранялось до введения в действие норм АПК 2002 г., регулирующих подведомственность.

После введения в действие этих норм разграничение подведомственности дел по спорам с участием иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями проводится также по общему правилу — в зависимости от характера спора: если он экономический, дело подведомственно арбитражному суду; если иной — суду общей юрисдикции.

Однако если международным договором Российской Федерации в отношении дел по экономическим спорам с участием иностранных организаций и организаций с иностранными инвестициями будет предусмотрено иное, то эти дела станут подведомственны судам общей юрисдикции.

Это основано на ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

11. В комментируемую статью включено принципиально новое, по сравнению с АПК 1995 г., положение, согласно которому заявление, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (ч. 4).

Согласно ст. 51 АПК третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права и обязанности по отношению к одной из сторон; они могут быть также привлечены к участию в деле по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Совершенно очевидно, что, хотя в комментируемой статье указано о сохранении дела в подведомственности арбитражного суда лишь в случае привлечения (имеется в виду привлечение судом по ходатайству стороны или по своей инициативе) в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, это правило действует и в случаях вступления в дело такого гражданина по его инициативе.

АПК не урегулировал сходные отношения с участием иных лиц.

Так, остались нерешенными вопросы:

вправе ли гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, вступить в дело, находящееся в производстве арбитражного суда, в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора (ст. 50 АПК)?

может ли гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, быть привлечен к участию в деле, которое находится в производстве арбитражного суда, в качестве соответчика (ст. 46 АПК)?

Такие вопросы могут возникнуть, например, при рассмотрении дел по спорам между юридическими лицами о праве собственности на какое-либо имущество, когда требование на него предъявит физическое лицо, утверждающее, что это право принадлежит ему, либо при рассмотрении дел по искам одних юридических лиц к другим о возмещении вреда, когда выясняется, что причинителями вреда являются также и физические лица.

Отрицательные ответы на эти вопросы приводят к нарушению конституционного права на судебную защиту: в первом случае — гражданина, вступающего в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, поскольку в его отсутствие будет разрешен спор о праве собственности на имущество, а он будет лишен возможности защитить в суде свое право на это имущество; во втором — истца, поскольку он будет лишен права получить возмещение вреда от всех его причинителей.

Неурегулированность этих вопросов является серьезным недостатком АПК.

Представляется, было бы правильным в случаях, когда со всей очевидностью выясняется, что без участия указанных лиц невозможно разрешить дело, находящееся в производстве арбитражного суда, равно как и невозможно разделить заявленные требования, допустить вступление этих лиц в дело с последующей передачей его на рассмотрение суда общей юрисдикции; исключение составляют лишь дела, для которых ст. 33 АПК установлена специальная подведомственность.

12. Как отмечалось выше, АПК 2002 г. значительно расширил компетенцию арбитражных судов, передав в их ведение многие дела, ранее подведомственные судам общей юрисдикции.

Немало норм, регулирующих институт подведомственности, включено и в Федеральный закон «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Так, положения _ 1 «Подведомственность» гл. 4 АПК введены в действие ранее всех других положений АПК — через 10 дней со дня его официального опубликования; установлено, что с этого момента утрачивают силу положения других федеральных законов, устанавливающих подведомственность, в части, противоречащей АПК (ст. 6).

Таким образом, все другие федеральные законы (без их точного перечисления), ограничивающие, по сравнению с АПК, компетенцию арбитражных судов, применению не подлежат.

Налицо стремление законодателя как можно быстрее передать определенные категории дел (это в первую очередь относится к делам, для которых установлена специальная подведомственность) из ведения судов общей юрисдикции в ведение арбитражных судов.

Но этим законодатель не ограничился.

В ст. 7 названного Федерального закона включены беспрецедентные нормы о том, что дела, которые находятся в производстве судов общей юрисдикции и которые в соответствии с АПК отнесены к подведомственности арбитражных судов, в течение двух недель с согласия истцов передаются судами общей юрисдикции в арбитражные суды; если истец не согласен на передачу дела, суд общей юрисдикции прекращает производство по делу в связи с неподведомственностью.

Ничего подобного ранее в нашем законодательстве не было. Наоборот, со времени создания арбитражных судов соблюдался принцип: дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть разрешено этим судом независимо от того, что принятым позже законом подведомственность дела изменена.

Когда были созданы арбитражные суды и в их ведение перешли дела по спорам с участием колхозов, то все такие дела, принятые к своему производству с соблюдением действовавших ранее правил подведомственности судами общей юрисдикции, остались исходя из этого принципа в их ведении.

Такой подход в полной мере соответствует принципиальному положению института подсудности, закрепленному в гражданском процессуальном законодательстве: дело, принятое судом к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, хотя бы в дальнейшем оно стало подсудным другому суду (ч. 1 ст. 122 ГПК 1964 г.).

Указанные положения ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» противоречат не только приведенным принципам подведомственности и подсудности, но и положениям о действии закона во времени.

Во всех процессуальных кодексах (и действовавших ранее, и действующих в настоящее время — ГПК, АПК, УПК) закреплено еще одно принципиальное положение: при производстве по делу применяется процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения (ч. 3 ст. 1 ГПК, ч. 4 ст. 3 АПК 1995 г., ст. 4 УПК 2001 г., ч. 4 ст. 3 АПК 2002 г. и др.).

Предъявление иска, принятие искового заявления к производству суда и возбуждение дела в суде являются процессуальными действиями, а институт подведомственности — институтом процессуального права.

Следовательно, определение подведомственности дела суду и все действия, связанные с предъявлением иска и возбуждением дела в суде, должны регулироваться процессуальным законом, действовавшим на время их совершения. Последующее изменение закона не может повлечь пересмотр принятых процессуальных решений, а значит, и изменить подведомственность дела.

В соответствии со ст. 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Совершенно очевидно, что термин «подсудность», употребляемый в Конституции, шире, чем тот же термин в процессуальном законодательстве. Конституция под надлежащим судом, конечно, понимает суд, определенный законом как с учетом правил подведомственности (разграничения компетенции между судами различных подсистем — общей юрисдикции и арбитражными), так и подсудности (разграничения компетенции между судами одной подсистемы).

Следовательно, лишение кого-либо права на рассмотрение его дела тем судом, который принял дело к своему производству с соблюдением установленных федеральным законом правил подведомственности и подсудности (в том числе и путем принуждения — под угрозой прекращения производства по делу — к даче согласия на передачу дела в другой суд, как это делает ст. 7 названного Федерального закона), является не чем иным, как нарушением указанного конституционного права лица, участвующего в деле в качестве истца или ответчика.

Более того, установленное этой статьей правило, в соответствии с которым дело передается судом общей юрисдикции в арбитражный суд лишь с согласия истца, т. е. вообще без учета мнения ответчика, нарушает права последнего и противоречит установленному ст. 123 Конституции Российской Федерации принципу равноправия сторон.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что граждане, чьи дела будут переданы из судов общей юрисдикции в арбитражные суды согласно ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», имеют все основания обжаловать ее в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации.