Вопрос 440. Защита конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение.
Вопрос 440. Защита конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение.
КС неоднократно обращался к вопросам и жалобам о защите конституционных прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение.
Реализация права свободно передвигаться и выбирать места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ) неразрывно связана с другими конституционными правами, например правом на жилище. Законом РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» вместо прописки введен регистрационный учет граждан. Однако на практике существенных изменений в получении «вида на жительство» не произошло. Прежнее законодательство, в частности Жилищный кодекс РСФСР (ч. 1 ст. 54), право граждан на жилище связывало с пропиской лица на данной жилой площади. Аналогичную позицию занимали суды, руководствуясь, в частности, постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 03.04.1987 № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства». Норма ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, где под записью о вселении в установленном порядке подразумевалась прописка, была признана КС неконституционной17.
В данном Постановлении отмечено, что, как следует из Конституции РФ и Закона, регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием регистрации прав и свобод гражданина, в том числе права на жилище. К сожалению, практика неправомерных отказов гражданам в регистрации по месту жительства не изжита. В ряде субъектов РФ были введены ограничительные меры финансового порядка – установлены местные сборы с иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы. Постановлением КС от 04.04.1996 № 9-П положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов РФ. При этом в Постановлении КС отмечено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Согласно ст. 27 (ч. 1) Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Нормативное содержание названного конституционного права включает: свободу передвижения каждого по территории РФ; свободу выбора места пребывания; свободу выбора места жительства.
Конституция РФ конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно, положение ч. 2 ст. 1 Закона, согласно которой такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием «закон» охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов РФ, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл; реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (ч. 1 ст. 27). В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом настоящий Закон вводит систему регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.Закон подразумевает, что место пребывания – это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
КС рассматривал и другие запросы, в частности, связанные с выездом и возвращением из-за границы РФ. В том числе введение сбора за пограничное оформление как ограничение конституционных прав каждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию.
Конституционные положения о порядке выезда и въезда установлены в Федеральном законе от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», где определен порядок, формы разрешительных документов и удостоверений, обязанности федеральных органов исполнительной власти, условия въезда и выезда иностранных граждан и граждан Российской Федерации.
Защита конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение реализуются через смежные правовые нормы – регистрации по месту пребывания, регистрации по месту жительства, права на жилое помещение, временное пребывание и т.д. Вместе с тем в каждом отдельном случае гражданин имеет право оспорить действия должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления путем обращения в суд